所谓政府管理创新是指在一定的环境下，政府为实现其管理目标而对其计划、组织、控制等管理方式和过程的创新。政府管理创新的理论最早源于西方，第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。但是，从20世纪60年代开始，经济危机的出现，西方国家纷纷面临高失业、通货膨胀等一系列困境，成为政府管理创新的直接动因。20世纪70年代末到80年代初，西方各国几乎同时掀起了一轮行政改革的浪潮，诞生了新公共管理理论。
新公共管理理论也称“后官僚制范式”，这一理论是当代国外政府行政改革的主要理论基础。它认为，新一代政治家的思考是如何在以往改革的基础上，从传统的官僚体制中解脱出来，不是去完善庞大的官僚运转机器，而是考虑如何改变运作方式。其本质在于相信公共组织与私人组织在本质上的相似性，进而主张政府应该借鉴企业组织的管理经验，提升政府能力，摆脱政府管理过程中的危机，引进市场机制来完善政府公共组织，借用私营部门的管理模式来重塑政府，实现公共部门的内部“理性化”。提出了以企业家精神改革政府的基本原则，并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。这一理论认为传统的官僚主义体制是工业时代的产物，已不适应信息社会的时代要求。信息时代的政府组织应该是起催化作用的政府、竞争性的政府和面向公众的政府。新公共理论为此提出了一整套解决办法，其主要思路和内容，对我国当前仍在进行的机构改革和行政管理体制改革有借鉴意义。
当前我国政府面临着信息化、经济全球化、管理民主化以及WTO的加入等外部环境变化，公共管理环境发生着日益显著的变迁。随着现代科学技术的推动和城市化进程的加快，各个国家之间在市场、信息、技术、人才、资本和其他经济资源方面的争夺日趋明显，竞争日益激烈。原来表现为分散的、以企业为主体的竞争正在逐步发展成为集中的、以政府为主体的竞争。因此，要使国家利益、区域利益最大化，使一个国家、一个地区在国际市场上经常处于有利地位，最重要的就是要建设一个让公众充满信心的、既富有高效率又负责任的政府。而要建设一个既富有高效率又负责任的政府，就必须提高政府的竞争能力，提高政府的管理效能和对社会的服务质量，提高政府政策操作的技能和水平，核心就是要实现政府管理创新，树立科学发展理念，建设服务型政府。
我国“十二五”行政管理体制改革总目标——构建有中国特色社会主义行政管理体制，建设服务型政府。电子政务与服务型政府两者的发展目标是一致的。服务型政府强调以公共服务为价值理念，以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向。而电子政务的根本目标或者其核心的价值，就在于政府通过电子化的方式为社会公众提供更加快捷和完善的公共服务，服务是电子政务的主要管理理念。发展电子政务是当前构建服务型政府的需要。电子政务的核心意义正是通过大力推进电子政务建设，重构与信息化发展相适应的服务与管理方式，实现政府管理创新，有效地满足社会和公众的需要。我国政府将电子政务建设作为加快政府职能转变、提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进政务公开和社会监督，建立廉洁、高效、透明政府的一种重要的政务体制改革手段。
2节电子政务与政府管理创新
2010年3月5日，十一届全国人民代表大会第三次会议上，温家宝总理作了政府工作报告，提出今年要重点抓好八个方面工作，其中第八个方面的内容就是努力建设人民满意的服务型政府。报告指出：“当前政府仍存在几个方面的主要问题，职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。”对于这些问题，报告同时指出：“我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。”
通过电子政务建设，可以促进政府管理创新，从而完善服务型政府的建设。
从整体层次上看，电子政务的实施将对政府管理创新所包含的管理方式、管理机制、管理体制、管理理念四个层次产生重大的影响，同时政府管理四个创新层面之间又相互联系，互相促进，共同推进政府管理创新的实现。具体而言，电子政务首先从基础的政府服务的信息化手段创新入手，革新传统政府管理方式，边应用边摸索，通过引入政府办公自动化、建立政府门户网站、构建部门业务子系统、决策支持系统等信息化项目，改进传统办事方式，提高政府工作效率，逐步深化政府工作人员的创新意识和服务理念。电子政务最初的引入虽然属于政府管理创新体系中管理方式创新的层次，但由于层次间“牵一发而动全身”，将深刻影响政府创新管理体系中的各个层次。由下至上看，由于管理方式的电子化，传统政务流程的优化或再造，在机制运行层次，将要求许多新的政务服务标准的出台，比如电子公文标准、在线事务处理流程标准等，从而要求制定新的规则和政务制度，引发政府机制创新；其次，由于机制和政府职能及组织结构是紧密联系的，继而导致一些传统政务流程的重组、行政审批制度改革、业务部门调整等体制创新；最后，运行机制与行政体制的逐步改革和发展，必然引起政府领导及工作人员的行政理念的转变，从而创新管理理念。反过来，逐步创新的管理理念又会促进政府管理层及政府工作人员对信息化条件下政府管理创新途径的反思，从而深化电子政务的应用，推进政务体制改革、机制创新，为电子政务的应用开辟更广阔的空间。
按照这一思路，本节将从管理方式创新、管理机制创新、管理体制创新、管理理念创新四个方面来论述电子政务环境下政府管理创新的途径。
【1】电子政务与政府管理方式创新
信息通信技术全方位地改变着政府的运作方式、处理政务的方式。电子政务的开展，将建立一个更有效率的政府，把传统的政府管理和服务职能通过网络，直接推到公众和企业身边。
1.“以公众为中心”的服务方式
传统的政务服务模式是以机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转，企业或公众要办一件事，必须了解各个政府部门的职能权限、科室的分工，然后一个个部门跑，来来回回反复报批，职能部门内部存在着敷衍塞责和效率低等不良现象。电子政务的推行有助于建立以“以公众为中心”的服务模式，按照用户的需求来改善政府的服务方式。从一定意义上讲，政府比任何企业或单位拥有更多的“客户”。因此，在政府服务中引入“以公众为中心”这种方式，能增加政府服务的广度和深度，构建良好的政企、政民关系。同时，政务流程的电子化促使政府组织机构的设立逐步根据用户的意向和需求而不是按照传统的部门职能来确定，以更好地适应公众的要求。当今世界各国在开展电子政务建设时，都建立“以公众为中心”的政府门户网站以及多功能服务的政府管理模式，通过进入政府门户网站，公众可以快捷方便、及时准确地了解到政府机构所制定和颁布的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息，获得所需要的公共事项全程服务。公共产品与服务的提供将朝着“单一窗口”、“跨部门”、“24小时”、“自助式”的服务方向发展。上述服务方式的实现，必须基于网上审批系统的构建，实现网上事务处理，在前台为公众提供“一站式服务”的事项受理机制，在后台实现涉及多个相关政府部门审批事项的并联审批。
网上审批系统是一个采用基于网络运行的，面向政府的对外公共服务和对内跨部门政务协作的行政审批事务处理，实现对行政审批业务的有效执行、监督和管理的电子政务应用系统。
“一站式服务”指不同政府部门在网上协同办公处理，为公众提供各项公共事业服务，完成网上审批、证照办理等业务。包括部门内事项处理和跨部门事项协同处理，前者所涉及的事项可在本部门网站上完成整个审批过程，后者涉及的事项需要多个部门共同完成，例如企业注册登记事项，其审批流程涉及多个部门，如工商、税务、公安、质检、卫生等等，需要实现并联审批。
并联审批是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个牵头部门统一接收、转送申请材料，各相关审批部门同步审批，分别作出审批决定的审批方式。
当前，以公众为中心的电子政务的重点就是在线事务处理。《国家电子政务总体框架（摘要）》明确提出到2010年，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。即实现网上审批。从而彻底改变政府工作方式，方便公众办事的同时，也大大提高了政府的工作协同效率。
上海市在网上办事方面，不断深化“一网办事”。截至2008年末，“中国上海”共集聚网上办事1677项，可提供在线受理、办事状态查询、结果反馈、网上咨询、网上监督投诉等各类服务。在跨部门审批事项上，最具代表的是徐汇区工商局的企业服务网及网上协同办事系统，该系统融合了网上协同办事、企业服务、效能监察、查询统计、信息交互五大功能，实现了服务项目多样化、服务渠道多元化、服务方式协同化。方便了企业申请，缩短了审批周期，企业申请设立的平均周期可缩短三分之二以上。其企业申请的网上受理步骤如下：
①企业名称预先核准后工商及时抄告
②外资委确定外资企业前置审批
③企业服务中心前置协同任务派发
④前置审批部门主动服务和答复
⑤前置审批事项受理和审批的跟踪
⑥营业执照的及时核发
⑦主动抄告后置审批部门
⑧后置审批事项的受理与审批
由于企业注册事项涉及到多个部门的共同审批，因此为实现该事项的并联审批，提出以徐汇区工商局为牵头部门，实行“一门受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的受理机制。并联审批的过程是：所有企业注册申请首先通过在线办事平台，将企业相关申请资料提交到工商局，然后由工商局在后台实现相关申请资料审批的分发工作，例如需要提交卫生部门审批的资料将通过内网传到卫生局；企业经营范围需要文化部门审批的，将相关资料转发给文化局。以此类推，实现不同审批部门对同一企业进行相关事项的并行审批。在规定的审批时限内，各部门会将相关审批意见结果再通过网络回传给工商局，由工商局统一汇总，对于各部门均无异议的企业发放相关证照，对于某些部门未通过审批的事项，向该企业进行回复，重新进行审批。这套网上企业办事系统在企业登记、审批及办事效率上提速一倍以上，根据试运行期间的测算，以企业在工商登记前的前置审批程序为例，内、外资企业设立申请的平均办理时间分别由原先的45个工作日和80个工作日提速至15个工作日和20个工作日。
2.决策方式的科学化
决策是政府行政管理职能运行的核心，电子政务的运作，采用了现代决策机制、原则和方法，严格遵循科学的决策程序，有效地避免了传统决策的种种缺陷。
首先，电子政务系统有利于促进政府决策的科学化。科学的决策需要具备科学的决策方法，决策方法即一些现代自然科学及统计学的方法，如系统分析、可行性论证、群体讨论、德尔菲法等。决策支持技术使得这些决策工具和方法的运用变得简单化、可操作化。同时，利用决策支持系统可提高对海量信息的搜索、归纳、分析、综合能力，便于决策层高效地找到相关信息间的内在规律，从而为决策提供科学的参考依据。
决策支持系统（Decision Support System，简称DSS）是具有辅助决策能力的高级计算机信息系统，能够为决策者提供决策所需的数据、信息和背景材料，帮助明确决策目标和进行问题的识别，建立或修改决策模型，提供各种备选方案，并且对各种方案进行评价和优选，通过人机交互功能进行分析、比较和判断，为正确决策提供必要的支持。为政府机构内的各层次管理决策人员提供全面、准确、快速的决策信息。对政府的相关业务起到事前决策、事中控制、事后反馈的效果。这里以福建省防汛指挥决策支持系统的应用，介绍下决策支持系统的决策支持作用。
福建省防汛指挥决策支持系统设计了一个弹性的、可扩展的防汛信息平台、工作平台、GIS发布平台，运用信息化手段进行防汛抗旱工作，实现数字防汛、科技防汛。使防汛工作走向现代化。通过防汛指挥决策支持系统平台，辅助支持完成下列各项业务工作：天气形势和汛情监视；雨情、水情、险情、灾情等信息接受处理；洪水预报；防洪调度；防洪抢险方案的制定和实施；防汛人员和防汛资金的管理与调配。通过计算机系统对各种信息的收集、分析、归类、综合，整理出相关决策所需的准确分析数据，保证决策的科学性、正确性。
电子政务对于政府决策科学化方面，还体现在能够促进政府决策的民主化上。通过信息公开，对一些关系重大、利益影响面宽，特别是涉及公共利益的复杂决策，政府组织的决策核心可以把决策意图提出来，在互联网上征求方案；也可以把已出炉或收集的决策方案发到网上讨论，充分汲取大家的聪明才智，保障信息的全面性，进而做出科学的决策。
再次，电子政务有助于政府决策渐进优化。由于完善的决策方法和充分的信息在现实社会中很少能得到满足，政府决策的科学化必然是一个渐进调试的过程。电子政务的建设有利于各级政府及其用户及时地对行政事件、行为和过程等进行监控并做出快速反应和反馈。一方面，可以更加全面的实施政务工作的质量管理，为内部的管理机制优化和改进绩效评估等方面的工作创造条件。另一方面，政府机关可以通过网络及时了解和掌握决策实施后续情况发展的最新变化，及时获得社会公众对政府管理和改革的反馈信息，据此实施追踪，相应地调整下一步决策的方案制定。
最后，电子政务保证决策的规范性。在以信息技术支持下的这一决策过程中，决策过程是依据规范化的政务流程，通过计算机程序进行实现的，最终形成固化的流程模式。决策权虽然还是掌握在决策中枢系统中的少数几个人手中，但实际上他们可选择的范围已经被限定在一定的空间内，同时流程模式的公开透明避免了暗箱操作，个人的因素已无法在决策中发挥决定性作用，因而，决策权在无形中已经被技术设计的程序规范化和科学化了。
【2】电子政务与政府管理机制创新
机制指的是办事的规则和原则。对于政府管理创新而言，既包括宏观层面的法治机制：依法执政、依法行政、依法治国，又包括微观层面的稳定机制、监督机制、责任机制、激励机制、竞争机制等。新的机制运行要有赖于上一层次的管理方式方法的创新。电子政务建设对政府管理机制的创新是多方面的：通过对行政审批的行使增加技术限制，推动依法行政；通过便捷的网络途径而优化利益表达机制；通过政务量化的管理和研究从而确立标准化机制，建立绩效评估机制、健全政府监控机制；通过信息环境和信息条件的改善创新公众参与机制。
1.健全行政监督机制
政务公开有利于对政府弊端的监督，是保障公众知情权的最直接途径，而电子政务是实现政务公开的最有效途径。政府通过推行“阳光下”的电子政务，减少了决策的“一言堂”和决策的随意性，有效防止了腐败的产生。以互联网、通信技术为核心的大众传播媒介的普及，产生了“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到公众的监督和评判。在强化公民对政府的监督的同时，实际上也强化了政府内部的监督，有利于实现政府自上而下的透明控制，彻底打破了传统的封闭式官僚体制下政府信息的内部传递机制，大大扩展了上级政府获取下级政府信息的来源，下级政府对上级政府的“劣政”的信息屏蔽，在电子政务环境下将很难实现。
电子监察是利用网络信息技术，创新行政监管模式，实现监察方式、监察内容、监察手段和政府运行机制变革与创新的一种有效形式。建设电子监察系统，有利于实现行政监察由事后监察为主向事前、事中、事后监察相结合的转变。从过去的工作实践来看，我们促进依法行政、提高行政效能更多地是通过查办投诉举报，即通过事后监督的方式来实现的。由于人力资源有限，证据难以查验，行政监督很难做到全面、客观。行政审批电子监察系统，对每一项行政审批办理过程及动态变化进行公开，进行数据视频、实时、全程和自动监控，将实现行政监察工作手段的创新，使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合，有效防治利用审批权进行权钱交易的腐败行为。同时，电子监察系统能够对超期限审批自动进行预警纠错，对行政效能进行综合考核和评价，可以提高行政审批效率，改进行政服务，有力推动政府的效能建设。
当前，电子监察系统已率先在深圳市得到应用，深圳市行政审批电子监察系统主要用于对全市31个部门239项行政审批项目和28个部门197项非行政许可的其它审批项目的实施情况进行全程监督。从深圳行政许可电子监察系统投入应用所取得的效果来看，系统的开发运用是成功的，社会效果很明显。系统启用以后，深圳市基本解决了行政许可业务超时限的问题，许可提前办结率逐月攀升。系统运行前提前办结率只有3%，2008年1月份就上升到47%，2月份为55.9%，3月份为59.6%，4月份已达到68.4%。政务公开不到位、违规收取证件工本费，工作人员离岗、仪表不文明等现象，也及时被发现并得到整改。在行政许可申请人中进行的满意度调查显示，群众对90%以上单位的评分都在90分以上。
2.确立政务标准化机制
电子政务的发展要求政府重视对政务工作的量化研究和管理，并在政府管理量化的基础上，对大部分政府管理工作项目和环节进行标准化，制定政务流程和环节的地方和国家标准，实现政府管理的规范化与程序化。政务工作的量化和标准化是电子政务建设的内在要求，不实现政府管理工作的量化和标准化，电子政务的内在意义与效益难以发挥。世界上不少国家都制定有明确、详细、操作性强和可量化的政府管理工作标准。电子政务有利于建立一套完整的管理工作规范体系，有利于对政府职能和业务开展的程序、方式方法、工作标准等作出明确具体的规定，有利于建立科学规范的工作秩序，有利于保证管理的效果并提高管理的效率和效益。
3.完善绩效评估机制
政府管理工作的量化和标准化能够进一步加强政府绩效评估机制的科学性，前述电子监察绩效评估提供了政府工作量化的工具，政务标准化机制又为绩效评估提供了量化的依据。制定明确的绩效目标以及可衡量的绩效标准，需要政务标准化机制使权责配置、资源运用与目标任务相匹配，评估指标的可度量性为实现对政府管理主体的科学评价创造了前提，从而促使政府管理主体实现对自身绩效的持续改进，全面提高政府管理的绩效。与传统政务相比，电子政务在客观上更有利于政府绩效的量化评估，有利于对政府行为做出全面科学的评价，进而促进政府绩效评估的持续改进。
4.创新公众参与机制
电子政务的实施一方面构建了政务信息公开的渠道，通过政府网站公布部门职能、机构设置、相关领导、政策性文件、办事指南等信息，为公众参与政府决策提供了可能；另一方面，打通政府和公众的互动路径，通过领导信箱、在线访谈、网上调查、公众诉求、在线沟通等方式，使得公众能够参与决策的制定，从而吸收广博的知识和集体的智慧，很大程度上克服了“领导拍板”式决策的私利性、盲目性、片面性。近3年的全国两会即将召开之际，人民网、新华网都在网上设置公众参与专栏，征求民意。
2008年6月20日，胡锦涛总书记来到人民日报社，通过人民网强国论坛与广大网友进行了在线交流。作为一种新兴的交流平台，互联网具有信息量大、即时性好、容易组织、交流范围广等特点，在信息公开化、行政透明化逐步推进的今天，其价值和重要性正逐渐为各级政府和领导人所感知。
今年2月27日两会前夕，国务院总理温家宝又一次在网上，同海内外网民进行了两个多小时的在线交流，坦诚回答网民们提出的24个问题，以“真心真情真意”回应网民关切，感动了亿万网民，传递了中国网络问政新风。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”、“只有人民监督政府，政府才不敢懈怠”。这是温总理对各级政府工作人员的告诫和要求。总理和网民的“互动”从侧面告诉我们，网络状态下电子政务是“无缝隙”的，每一个网络节点都可以直接联系上层与基层，并且互通互联，形成政府与公民之间更为密切的动态交互效应，为社会各界共同参与管理提供新的推动力，从而构建起一个全新的、双向沟通的参与体系。
2010年9月，人民网·中国共产党新闻网推出“直通中南海——中心指导人和中心机构留言板”栏目。网友可以在该栏目上给胡锦涛、温家宝等中央领导人留言。
近年来，越来越多的各级党政领导主动走进互联网，问政于民，不怕批评、敢于对话，促进公民有序的政治参与不断扩大。这是新时期中国共产党人践行宗旨观的政治自觉，是中国政治文明进步的生动见证，是中国执政者顺应时代、科学发展的具体行动。
【3】电子政务与政府管理体制创新
体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。政府管理体制是指系统围绕行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种制度与关系的总和。主要涉及的是组织结构、政务流程和政府职能问题。组织结构指的是组织机构和岗位设置，人员编制，既包括纵向的管理层次划分，又包括横向的管理机构设置。
十七大报告中提到的要着力解决“机构重叠”、“职责交叉”指的就是纵向层次和横向机构设置的问题。国务院体制改革新成立的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部五个“大部”是横向组织结构的变革。政务流程是指一组相关的、结构化的集合，或者说是一系列事件的链接。这些活动集合或链接为特定的公众提供了特定的服务或产品，这个流程有起点，有终点并且有目的。首先，电子政务为实现政府组织的扁平化和综合化提供了有力的技术支持。其次，在政府管理体制层面上，发展电子政务可以转变政府职能，重塑政务流程，简化管理程序，整合信息资源，精简组织结构，最终形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的政府管理体制。正如美国联邦通讯委员会技术政策主任迈克尔·尼尔森所说的那样：“同信息技术深刻地改变了美国的商业结构一样，我们可以预见计算机技术和信息交流也将极大地影响政府的结构和职能。”
1.转变政府职能
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所起的作用，行政体制改革，只有深入到政府职能这个核心层面，才有可能实现行政体制的创新。
2003年温家宝总理在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班上的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。”十七大报告提出：“推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”电子政务有利于政府主导职能从统治、管制转向公共服务转变，做到“不错位”，电子政务在这一转变中发挥“助推器”的作用。为政府主导职能的转变提供行之有效的工具，使政府更有能力完成这种转变。在传统计划经济体制下，政府的运作主要是面向管理和控制，而在现代市场经济体制下，则主要是围绕公共服务展开。电子政务以其广泛的适应性和强大的渗透性，为满足公共服务需求提供了强有力的技术支持，丰富政府公共服务的内容和形式，增强政府的服务能力，促使其服务绩效趋于最大化。
2.重塑政务流程
政府业务流程是政府机构在行使职能过程中一系列有计划的活动的总和。优化政府管理业务流程就是要在分析管理和服务需求的基础上，优化时间、人员、设备、财力等管理要素，制定出最佳的管理工作程序，满足社会需求。传统的政府机构条块分割，业务流程分散交叉，由于以前的技术条件均无法实现所有业务的链接，一个完整的政务流程的各个处理环节，不得不按职责分配的情况和政府机构地理位置的不同，被分割在多个部门中。导致业务办理流程必须从一个机构转到另一个机构，增加了交接环节，影响了政务办理的时效性。电子政务的实施有利于打破原有职能部门的分割，为政府业务流程的重塑和优化提供整合的平台。政务流程重组要求政府部门不能再按照原有的工作理念和传统的政务流程来运作，而是要以服务为导向，基于原来职能政务程序的基础上，调整部门内及跨部门的政务权限间的搭配结构，促进各部门内部业务流的高效运作，同时促进本部门与其他部门相关业务流程间的衔接顺畅。因此，电子政务的实施，不能仅将传统的政府管理业务原封不动地照搬到网上，不仅是原有业务的电子化，而是立足于原有流程，采用信息技术改革原有的工作程序，对原有政务流程进行审视和再思考，进行清理、简化，以“为公众服务”为中心进行原有流程的优化重组，获得政务时效的显著提高。重塑政府业务流程不是以人为的线性序列为依据，而是按流程的自然先后次序进行整合，通过技术革新，消除原有流程中那些对满足公众需求没有贡献的非增值活动，比如不必要的文犊和信息传递、繁琐的审核程序等，同时将可能并行处理的业务流程由串联转为并联，最终提升政府整体行政能力。
3.推进协同政务
何为协同？简而言之，就是协作统一，步调一致。就是不同政府部门围绕同一任务进行高效的业务操作。协同的概念来自于商业运行模式，现代企业的竞争已经不是单个企业之间的竞争，而是供应链之间的竞争，即企业不但要依靠自己的资源，还必须把经营过程中的有关各方如供应商、制造工厂、分销网络、客户等商业流程各环节的主体纳入一个紧密的供应链中，才能在市场上获得竞争优势。从原材料的供应到产品的生产最后通过分销商到零售点，同时从终端销售情况汇集成市场信息反馈到生产厂家，整个过程由物流支持的供应链来完成。过程中所经历的各个环节必须协同作业，实时交换信息，从而畅通整个商业运作渠道。把这种协同商务的思想引入到公共管理领域，就产生了“协同政务”（Collaborative Governance）这一新概念。开展协同政务是打破目前电子政务建设中各自为政、信息孤岛现象，避免电子政务投资黑洞的必然要求。目前，我国各级政府部门建立了大量独立的政务信息系统，政务数据资源也分散在各个部门。这不仅造成了大量重复建设，提高了电子政务建设成本，而且割裂了电子政务系统之间的联系，造成政务信息不能共享，引发一系列问题。例如，有的企业虽然在工商部门登记注册了，但没有在税务部门登记注册，以偷逃税款；有的老人去世了好几个月甚至几年的时间，虽然在公安部门注销了，但没有在社会保障部门注销，其家属依然领着退休金或养老金。因此，迫切需要通过电子政务，促进信息共享，开展协同政务建设。
4.优化组织结构
传统的科层制政府结构是工业社会生产力和生产关系作用的产物，与当时的科技水平以及当时的社会结构相匹配，曾极大地推动了西方国家的工业化进程，然而，随着后工业社会和信息时代的到来，科层制的缺陷日益明显，中间管理层次多，环节繁琐成为政府管理低效的主要症源。如果不进行组织结构的改革，即时引入先进的信息通信技术，同样会造成信息传递的失真和低效，无法解决根本问题。通过电子政务方式的改革，可以建立跨部门的沟通渠道，使原来无法直接连接的政府部门与人员之间实现实时沟通，部门间的壁垒将会逐渐松动，横向的联合与互动逐渐趋于频繁，促进协同合作的常态化，进而改进政府组织结构。通过电子政务跨部门平台的实现，传统的政务系统将逐渐演变成为一个跨机构、综合化、支持前台（门户网站）和后台（包括内部管理信息系统、电子办公系统、数据库、安全平台和业务平台以及决策支持系统）的无缝集成的综合系统。通过优化原有工作流程，整合部门间流程，减少中间环节，从而精简相关环节的组织机构，加强政府结构内部的横向联系和纵向沟通。最终构造出一个与信息时代相适应的政府型组织形态。
【4】电子政务促进政府管理理念创新
政府管理理念是指作为政府管理主体的公务员在行使行政职能过程中的思想观念。传统的政府管理理念正在电子政务的运行中逐步被打破，推进电子政务建设的过程也就是在政府管理领域引进现代管理理念的过程。电子政务的推行要求我们摒弃那些己经陈旧过时的理念，树立起反映时代发展要求的全新管理理念，从这个意义上说，推进电子政务的过程，也是创新政府管理理念的过程。基于网络化的电子政务首先催生的是行政虚拟化、智能化理念；其次转变政府管理和决策从“暗箱操作”到“阳光政府”，从而构筑政务公开理念；转变思维方式从“官本位”到“民本位”，从而树立民主理念；转变政府职能从“控制型”到“管理服务型”，由此强化政府服务理念。
1.催生电子行政理念
以网络技术为基础，连接政府各部门内部现有的和正在建设的网络，并充分利用国际互联网、电子邮件、电视会议等技术形成的一个广泛联结的“虚拟政府”，是对传统政府形态的一大革命与创新，是一种崭新的政府管理模式，公众只要登入政府对公服务网站，在网上查询了解相关的办事流程及办事指南后，根据自己的需求提出一项业务请求，组织相关资料，填写申请材料，提交给一个“虚拟政府”的办事入口，由其后台的政务受理分发中心自动将用户上报的材料转发到相应的政府部门，并组织协调该事务所涉及的各相关部门协同处理，并在规定的时间内对事项进行审批，最后由统一的出口将审批结果反馈给业务办理企业或公众。在上述过程中，申请人不必知道政府部门如何设置，职能如何分工，不必关心自己打交道的是哪一级政府的哪个部门，申请需要哪些部门批、由谁批，但随时都可以了解审批或核准的进度及状态，极大地方便了企业和公众。电子政务使政府运作方式由原来的技能型向智能化转变，使快速反应的智能化治理成为可能，要适应信息时代的要求，政府工作人员就必须更新传统的管理理念，树立电子化的行政理念。
2.固化政务公开理念
政府运作公开透明和高效便民是行政许可法的明确要求，也是政府管理创新的重要目标，《中华人民共和国行政许可法》第33条明确提出“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率”。而电子政务的本质就是改变传统的政府管理方式，及时把政府的决策、服务内容、工作程序和办事方式向社会公布，并自觉接受社会监督。互联网所带来的开放性大大增强了政府行为的透明度与公开程度，使社会公众能够全方位地对政务活动和官员行为进行评价、监督和考核，使政府行为更为直接地置于社会舆论的评判之下，这种开放公开效用要求政府必须迅速回应社会的需求，改变传统政府主导者和控制者的角色地位。推行政务公开是当代公共管理改革与创新的基本趋势，当今发达国家政府都在互联网上开设了站点，将更多的政府信息向社会公众公开，公众可以通过网络信息，了解政府在干什么，干得怎么样，包括出了什么问题，怎样去解决问题；了解政府的工作进程和工作业绩，从而对政府的工作作出比较准确的评价，并监督政府的运作，达到改进政府工作的目的。政府在制定政策、重大决策的过程中，公众也可通过网络参与，提出意见和建议，促进政策制定及实施的科学化、民主化。
3.树立管理民主理念
电子政务能增进政府与公众的沟通，扩大民主形式，促进民主政治建设。在电子政务条件下，公民由传统的被动顺从者向主动参与者转变，并通过多种方式，如电子民意调查、电子协商、电子辩论、电子公民投票、电子选举等形式，推动新时期民主政治的发展，电子政务建设为政务的民主参与、民主监督提供了前所未有的有效手段，国外称之为“电子民主”。在“电子民主”影响下，民主管理理念不断冲击着政府，迫使政府要加强与公民的交流和沟通，鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声，通过参与行政这种制度架构，建立健全民主参与机制，推进公民参与的制度化、规范化和程序化，从而成为推动现代国家民主和法治发展的重要力量。因此，发展电子政务，可以有效地增强政府的公仆意识，更好地为人民服务，使“民本位”的民主理念取代“官本位”的官僚思想。
4.强化政府服务理念
社会主义市场经济条件下，政府需通过合理区分、界定职能，实现由“全能政府”向“导航式政府”的转变，树立导航式服务行政理念。这就要求政府改变传统的“命令—服从”模式，增强服务理念。政府服务理念的产生最初得益于新公共管理运动在世界范围内的展开，这并不是说政府现在才应该有服务理念，而是新公共管理运动把政府的服务本质凸现的更加明显。在这种理念下，公众和企业及其它团体组织是政府管理机构的客户，建立“顾客导向型”服务模式，增强公务员的民本意识。政府要确定服务标准，向客户做出承诺，以公共服务为中心，让他们享受到最方便、更体贴的服务。政府要摒弃计划经济条件下那种万能的、包办一切的“保姆式”服务，要有所为有所不为，坚决克服政府行为的越位、错位、缺位现象。要推行阳光服务，实现政府信息公开。要规范服务流程，通过制定政府服务标准，规范服务行为来提升服务品质。相对于服务型政府的特征，电子政务的根本目标或者其核心的价值，与构建服务型政府的目的是一致的，就在于通过电子化管理行政方式的变革，为社会公众提供更加快捷和完善的公共服务，服务是电子政务的主要构建理念。要加快电子政务建设，尽快健全便民电子政务工程，完善电子政务规范，拟定电子政策管理方面相关法律法规。还要提供具有亲和力的便民服务举措，塑造具有亲和力的政府形象。
【5】政务流程再造
1.政务流程再造概述
政务流程再造是政府再造的重要组成部分，是使政府适应信息时代特点而采取的政府管理创新手段。政务流程再造缘起于新公共管理运动过程中的政府管理模式变革，同时它的发展也离不开企业业务流程再造的管理学创新。
20世纪70年代末80年代初，世界范围内掀起了“重塑政府”和“再造公共部门”的行政改革，这场改革浪潮被称为新公共管理运动。新公共管理运动的背景因素包括两个方面：一个方面，是基于对传统公共行政模式弊端及其局限性的再考量，对行政与管理概念的再认识，对经济理论变革、技术变革和私营部门变革的再审视。另一方面，是由于20世纪90年代出现的被誉为第三次管理革命的业务流程再造理论在企业管理中取得了巨大的成效，以致先进的管理手段不断被运用在以政府再造为核心特征的政府变革中，并且在不断积累的成功实践基础上逐渐形成了政务流程再造理论。因此，可以说政务流程再造是缘起于新公共管理运动和企业流程的再造理论。
业务流程再造（Business Process Reengineering，BPR）被誉为继科学管理、全面质量管理之后的第三次管理浪潮。它的实质是在商业领域里，对适应工业时代的管理模式进行重新审视。1993年麻省理工学院的迈克尔·哈默博士和CSCIndex咨询公司的前首席执行官詹姆斯·钱皮在其合著《再造公司：企业革命的宣言》一书中，首次正式提出了经典的业务流程再造（BPR）定义：对业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量企业绩效的重要指标上取得显著性的进展。
该定义包含了四个关键词：根本的、彻底的、显著的、流程。BPR思想有四个基本要素：
（1）业务流程再造的对象——流程；
（2）业务流程再造的相关对象——支持系统、组织等；
（3）业务重组的目标——显著提高企业绩效；
（4）业务流程再造的途径——彻底变革。
Hammer（1993）提出BPR指标目标是周转期缩短70%、成本降低40%、顾客满意度和企业收益提高40%、市场份额增长25%。BPR研究指出，BPR主要应从技术、社会等两方面进行再造。技术再造（或称“硬”再造）方面主要包括：IT系统、技术、流程、作业、标准、程序、系统、控制等；社会再造（或称“软”再造）方面主要包括：组织结构、管理（包括管理模式、管理者）、员工、企业价值观与企业文化、思想、政策、职业生涯发展、激励方式等。
BPR的实质是对企业的一种系统变革，其核心为业务流程，其根本目标就是要对被专业分工和官僚体制分割得支离破碎的流程进行重新设计和再造。BPR强调整体大于部分之和，继承了工作丰富论对分工论的批判。因此，BPR的实质是对工业社会中劳动分工和管理分工的整合。
实施业务流程再造的最终目的是通过企业经营方式和管理方式的根本转变实现流程绩效的显著提升，在顾客满意程度等关键指标上有巨大进步，取得经营业绩上的巨大提高，最终提高企业的整体竞争能力。业务流程再造成为企业应对经济全球化、信息化、竞争白热化形势，大幅度提高管理水平和经济效能，取得竞争优势的有效手段。
业务流程再造理论的提出也为政务流程再造的发展提供了理论和实践的支持与借鉴。关于政务流程的界定有许多阐述，有广义和狭义之分。其中广义的政务流程泛指国家权力机关，在我国包括党、政府、人大和政协所从事的各类行政管理流程；狭义的政务流程是政府的管理和服务流程。本文仅关注狭义的政务流程，即政务流程是指政府在实施管理和提供服务时，为实现行政目标、履行行政职能所进行的体现政务活动规律的一系列活动步骤的集合。
依照不同的标准，政务流程可以被划分为不同种类，其中比较有实际应用价值的划分包括以下几种：
按照流程功能，可以将政务流程分为服务流程、支持流程和管理流程。服务流程是面向公众的流程，主要为公众提供公共产品和公共服务；支持流程位于政府内部且服务于服务流程，主要为政府内部提供产品、服务和信息；管理流程则促使面向公众的服务流程和位于政府后台的支持流程有效配合，以满足公众对服务型政府的价值期望和需求。
按照流程重要性，可以将政务流程分为核心政务流程和辅助政务流程。核心流程是指对政府组织输出的贡献程度及对公众需求的满足程度具有决定性影响的流程；辅助政务流程是确保核心流程有效运作的流程。
按照流程跨度，可以将政务流程分为部门内部流程和跨部门流程。部门内部流程的活动集中于某一政府部门内部；跨部门流程涉及多个政府部门，包括条线层次型纵向流程与区块水平型横向流程。纵向流程一般在同一政务系统内沿纵向层级划分，横向流程为同一层级内跨越不同部门的流程。值得注意的是，跨部门政务流程是整体绩效低下的、公众满意度较低的、亟待实施再造的政务流程，是当前政务流程再造实施的重点对象。
政务流程再造（Government Affairs Process Reengineering，GAPR）是业务流程再造的理论和方法在政府管理中的移植和运用。政务流程再造的内涵是指政府为适应经济和社会的发展，通过对分工理论的反思，摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，借助现代信息技术对传统政府的管理和服务流程进行持续不断的改善、优化或重新设计，塑造满足政府信息化要求的政务处理模式，以大幅度提升政府管理和服务的效率、效能和质量。
要注意区分流程优化与流程再造两个概念的区别。流程优化与流程再造相比，目的都是为了在成本、质量和速度等方面改善政府的工作，但深度和广度却要小得多。流程优化是对原有流程进行清理、简化和整合，以获得工作效率的显著提高，而流程再造则抛开现有流程，完全面向未来重新设计一个新的流程。
政务流程再造的内涵可从以下几个方面进行理解：
①针对传统的专业化、官僚制的政府管理体制僵化和官僚的弊病，要求打破政府金字塔状的组织结构，实现传统的职能型组织结构向流程型组织结构转换。政务流程再造强调先设计流程，最大限度地集成政府管理和服务功能，而后根据流程建立组织结构，尽量消除低效的中间环节，实现内部的有效沟通，这不仅降低了管理费用和成本，而且提高了组织的运转效率及对公众的反应速度。
②树立“以流程为导向”、“以公众为中心”的思想。传统的政务流程是围绕“职能”与“计划”展开，对公众的诉求缺乏了解和回应。而流程再造的宗旨，就是要变“职能导向”为“流程导向”，变“政府为中心”为“公众为中心”，以最大限度地满足公众的需求为核心。在了解公众需求的基础上，从成本、质量、服务和速度等方面统筹优化，以提升公众对政府服务品质的满意度。
③强调要打破原有分工理论的束缚，注重整体流程最优的系统思想。政务流程再造直接针对的就是被割裂得支离破碎的政务流程，其目的就是要重建完整和高效率的新流程。政务流程再造根据整体流程全局最优的目标，设计和优化流程中的各项活动，尽可能减少无效的或不增值的活动。因此，在再造的过程中要牢固树立流程的思想，以流程为运行的起点和终点，用崭新的流程替代传统的以职能分工理论为基础的流程。
④充分发挥每个公务员在整个政务流程中的作用。政务流程再造要求将决策点定位于流程执行的地方，这就要求公务员不断提高个人素质，并强调团队合作精神，将个人的成功与其所处理流程的成功作为一个整体来考虑。
⑤强调对现代信息技术手段的依赖，政务流程再造是利用现代信息技术对政府部门内部、政府部门之间以及政府面向公众的政务流程进行分析和再设计，降低行政成本，缩短政务处理时间和提高服务质量的管理变革理念。对现代信息技术的应用是政务流程再造与以往流程变革的最大区别。没有现代信息技术作为基础，政务流程再造的实现和效果将大打折扣。
2.电子政务与政务流程再造的关系
政府流程再造是电子政务建设和应用的基础。电子政务是运用网络信息技术对再造后的公共管理模式、业务流程和服务方式的固化。
电子政务建设与政务流程再造具有极为紧密的互补关系。一方面，电子政务建设是深化行政管理体制改革，实现政府管理创新的催化剂和助动器。电子政务建设势必推动与信息时代相适应的制度创新和组织重组，同时也给政务流程再造——信息时代的政府管理创新提供了发展契机和技术支撑（包括组建方式、运作能力和技术规制等）。另一方面，电子政务可以说是一种基于流程的政府管理形态，因此电子政务需要流程。没有流程也就没有电子政务。不进行政务流程再造的电子政务，只能称为政务的电子化或者自动化，电子政务的改革价值是无法体现的。只有科学实施政务流程再造，通过合理运用信息技术并使信息技术与政务流程很好地结合起来，使信息技术的优势充分地体现出来，电子政务建设才能获得长足的发展。可见，电子政务的建设与政务流程再造是一种互相促进、相辅相成的良性互动关系。研究电子政务建设与政务流程再造的互动关系，有利于在我国快速推进的电子政务建设中探求政务流程再造的发展契机与实施途径。
（1）电子政务对政务流程再造的助推作用
电子政务建设包含两个方面：一方面是“电子”，即政务的电子化；另一方面是“政务”，即政务变革。电子政务建设势必推动与信息时代相适应的政府管理制度创新和组织重组，同时也给政务流程再造带来新的发展契机。
第一，电子政务促进了政务流程的根本革新。政务流程再造与以往政务流程变革最大区别就是借助信息技术连接分散在不同职能部门中的流程片段，实现政府业务的无缝隙运作。电子政务建设为政务流程提供了信息化处理的平台，在电子政务环境下的行政管理，是以人与计算机的结合为基本工作方式，通过现代信息技术来代替政务的人工处理，并建立标准化、规范化的政务流程，许多例行性和常规性的行政工作被交给计算机执行，全方位地实现了人机操作和管理。电子政务大幅度改变原来的政务流程的实践，有力地深化了人们对政务流程的反思，更加明晰地认识到政府的机构设置只有根据政务流程的本质、目标、工作方式进行重新组合，删除诸多不必要的、无效的环节，才能达到功能整合、整体优化，大大缩减政府的组织规模。
第二，电子政务建设对政务流程再造的必然要求。电子政务并不是简单的将传统的政府管理事务原封不动地搬到网络上，而是在政务流程优化和再造的基础上，以一种创新的方法和程序去完成原有的政务功能。在电子政务建设初期，人们利用信息技术模拟政府原有的政务流程，这样做虽然可以提高政务流程的效率和劳动生产率，却固化了传统的政务处理方式，不利于政府管理方式的变革，也无法将信息技术的潜力充分地发掘出来。传统政府机构的积弊在于条块分割，职能包罗万象，政务流程复杂且分散，无法实现整个业务条块的联网。政务数据流不得不按地理位置和职能分配被分割在多个部门，而且从一个部门转到另一个部门，又增加了交接的环节和沟通的复杂程度，形成了一个个无法互通的“信息孤岛”。因此，随着电子政务建设的进一步推进，必然要求对传统政务流程进行再造，以满足“一站式”电子政务的要求。
第三，电子政务为政务流程再造提供了技术支撑。流程再造理论是以现代信息技术，尤其是网络技术作为支撑的。作为流程再造理论在政府中应用的政务流程再造，同样也离不开现代信息技术的运用。没有政府管理信息系统，要将决策点定位于政务流程执行的地方是很难的；没有信息共享机制，要想将过去的串行政务处理流程改造为并行政务处理流程是不可能的；没有信息在流程上的连续传输，要消除信息重复录入和处理等无效劳动也是不可能的。电子政务是信息技术在政府管理中运用的具体表现形式。电子政务建设为政务流程再造的实现提供了强有力的技术支撑。
（2）政务流程再造是电子政务建设与发展的关键
电子政务建设的过程中，仅将传统的政务原封不动地搬到互联网上是远远不够的，甚至会适得其反，固化原有流程，将增加组织变革的障碍。不进行政务流程再造的电子政务，只能称为政务的自动化，电子政务的改革价值是无法体现的。只有科学地实施政务流程再造，通过合理运用信息技术并使信息技术与政务流程很好地结合起来，使信息技术的优势充分地体现出来，电子政务建设才能获得长足的发展。电子政务的推进，加速了管理技术的创新，对当前政府管理提出了严峻的挑战，从而引发一场深刻的管理革命。但是，作为一种全新的政府运作模式和运作形态，电子政务目前的应用范围还仅局限在政府内部的信息资源交流、单向信息的发布、政府与公众的网络数据交流上。这是因为我国现实的社会发展水平和行政管理体制存在着制约电子政务建设的瓶颈：
第一，我国现实的社会发展水平制约电子政务深度应用。发达国家电子政务已经普遍从“职能优化”阶段发展到“流程再造”阶段。我国受到“工业化没完成”这一国情条件限制。电子政务还停留在“职能优化”阶段。我国要完成工业化任务，与此对应，在公共行政上要求强化政治与行政二分，强调专业化分工、优化职能。电子政务深度应用所需要解决的重塑政府组织结构、实现跨部门一体化协同办公与信息共享、以及公共事务管理与政府服务从分散的、各自为政的方式向集中整合的、无缝隙的方式转变等政务问题，都与政务流程再造有关，这就已经在客观上提出了再造政务流程的需求。
第二，条块分割的行政管理体制制约电子政务发展。电子政务是以公共服务需求为出发点，采取将政府各个部门封装起来，公众享受政府服务只需一个入口的形式，即电子政务的一种比较理想的公共服务形式是：公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口，政府内部业务处理可以采取并行式办公，提高工作效率。这种并行式办公方式并非简单的多个部门简单地集合办公，而是后台系统的协调统一工作。这种电子政务要求的后台协调一致的工作模式与政府当前“条块分割”的组织结构之间的矛盾将会愈发尖锐，必然要求政府部门进行职能调整和利益格局的分配。这已成为当前我国电子政务发展的一个主要瓶颈。
现在的电子政务建设越来越牵涉机制和体制，而不再单纯依赖于技术。也就是说，现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是包括政务流程再造在内的一系列政务变革。解决电子政务建设中的发展瓶颈的途径是，电子政务与政务流程再造同时并行，实现信息技术的应用与政府管理创新的有机融合。
3.政务流程再造的实施
美国著名流程再造专家达文波特（Davenport）明确指出，流程创新必须在组织战略范围之内，以未来流程的理想模式作为指导。一个战略构想及其提供的流程创新内容和实现契机，不可能在没有明确的方向指导下完成。同样，政务流程再造也必须在构建以服务型政府为重心的行政管理体制改革方针指导下，并以未来政务流程的理想模式——电子政务为目标，塑造以公众为中心的电子化、网络化、全天候、一站式、无缝隙的政务处理模式。这种政务处理模式的实现，有赖于清晰的政务流程再造的目标设计和符合我国国情的政务流程再造策略作为指导。同时，为了满足电子政务超越时间、空间与部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的一体化管理与运作的愿景，我国政务流程的再造，要实现科学化、规范化、电子化、柔性化、无缝化和法治化的目标设计。
（1）政务流程的规范化是政务流程再造的前提
政务流程再造是一种管理工具，其技术性内涵要求它通过对流程的准确描述形成一系列标准规范的政务处理过程。政务流程的规范化是实施电子政务的重要前提和基础，政务流程再造从某种意义上来说是政务流程规范化的过程。政务流程规范化的内容，就是以政府业务流为主线，利用先进的信息技术，对政府传统的业务流程进行优化和重组，将大量互相交叉、纠缠的政府业务逐一“梳理”出来，分别理顺，清除没有实际价值的业务流，形成一个清楚、规范的政府业务体系。
现实中，我国的政府机构数以万计，规范政务流程显然是一项长期而艰巨的工作。目前我国各地方和部门对政务流程的规范，是在国家或行业主管机构的统一方针和阶段性指导下进行的。必须建立统一的政府部门工作流程规范标准，如果任由地方各政府部门按照自身想法各自制定规范标准，不仅将浪费大量的资源和时间，更背离了标准化和规范化的目标，使得各地政府之间、政府部门之间的业务流难以兼容，数据资源难以共享。政府业务的规范化与各个政府部门都有着密切的关系，而业务规范的具体标准，更是涉及到人事、财务、计划、公文、档案等内容。将这些内容标准化、规范化，不但可以促进电子政务的发展，节约大量的资源，而且标准制定的过程本身也会在相当程度上带动软件产业的发展。
政务流程规范化要求政府应遵循一定的法律、法规和规范，使政务流程更加符合电子政务标准化、规范化的要求。我国已正式发布了《电子政务业务流程设计方法通用规范》等国家标准，完成了《电子政务标准化总体规划及实施方案》等研究报告，形成了《电子政务系统总体设计要求》等国家标准草案，开发了四套标准辅助工具，这些标准为政务流程再造规范化提供了强有力的支撑。总之，不管是对政务流程再造的对象，还是再造的过程本身，规范化都是必须坚持的基本要求。
（2）政务流程再造的实施步骤
国外学者Guha针对企业流程再造，提出了流程再造的6个阶段即构思设想、项目启动、分析诊断、流程设计、流程重建和监测评估，并在此基础上将阶段细分为多个活动，把各个阶段和活动所能使用的技术和工具进行分类归整。由于政府流程再造和企业业务流程再造的相似性，这里将政务流程再造分为六个步骤：
①制定计划
政府流程再造是在一定政治环境中发生的，带来的将是政府结构的变化和权力的转移，再造的开展与顺利进行与高层领导的大力支持密切相关。政府流程再造的实施首先要得到高层领导的支持和愿景。同时要正确识别与评估政府机构的信息环境和信息技术能力，寻找发现政府流程再造的机会，发掘那些可能获得阶段性收益或者是对实现政府组织战略目标有重要影响的关键流程作为再造对象。这一阶段是政府流程再造的准备阶段，也是政府流程再造成功的基础环节。
②再造启动
政府流程再造是一项事关政府行政管理体制改革和政府信息改革的大事，通常会牵涉到政府各个层面的各个部门，组织协调难度大，因此政府一旦决定要实施流程再造，就应该注重对流程再造团队的构建。即选择并组织实际参与流程再造的人员，由他们负责描述、分析和诊断现有的流程，制定并细化新流程的设计方案，并监督新方案的实施。其次，做好再造的宣传工作。要让各个部门的公务人员对即将进行的改变有心理准备。负责再造的单位需要与受影响的相关人员进行沟通，并进行必要的宣传，使其了解并认同改变的必要性。政府流程再造还要与公众和利益相关者进行沟通，征求公众和利益相关者的意见，了解公众的需求。最后，制定项目实施计划，大致描述项目的资源需求、预算、历程。通过高层领导所拟订的目标、社会公众和利益相关者的需求分析以及成本效益分析，来确立流程再造的目标结果和评估标准。
③分析现有流程
对现有流程及其子流程建立可视化业务模型，描述各个流程因涉及部门、岗位、职责、活动等要素所具有的属性，并通过确定流程的需求和公共产品或服务的实现情况，进一步分析现有流程的存在问题及其产生的原因，为流程设计定义基准。流程再造团队在此阶段的主要任务是找出可以进行流程再造的切入点，此阶段的工作可以分为两类：一是描述现有流程的现状，即对活动、控制、资源、业务规则和信息流等方面的描述，以及对其相互关系进行表达；二是分析、诊断现有流程的弊端症结，流程的病症应该是阻碍或分离有效工作流程的活动和业务政策，是官僚习气、缺乏沟通以及非增值活动增加的结果，因此分析弊病的重点主要包括：确定那些将带来不良结果的行为、瓶颈和不必要的步骤；确定把职能信息系统分为几个系统，再合并成一个大流程系统；确定正式、非正式的机能失调政策与规则，它们导致了无价值的附加活动；确定所有不必要的办公公文，并对所需的表格、报告提出质疑。
④流程重新设计
A.设计新流程。流程再造需要把握下列问题：为什么要做这件事？做这件事更好的方法是什么？由谁来负责？什么信息技术能对流程再造进行最好的支持？值得注意的是，重新设计要把焦点集中在对时间的影响上，诸如将一系列的活动同时用几个活动来代替，这样就可以大幅度缩减流程的处理和等待时间；成功地运用网上基础数据和信息网络工程，使同时产生的信息可以同时达到每个节点，从而节省了时间；处在一个流程内的几项分隔的任务应该尽量合并，只通过一个工作岗位来描述，这样能防止重要的信息丢失等等。
B.设计新人事及组织结构。设计后的流程可能会对原有的组织结构造成冲击，原本讲究分层负责、部门壁垒分明的传统组织结构被横向整合的新型组织形态所取代。新的人事及组织设计，应该考虑部门内部之间的沟通及如何有助于组织进行有效的决策，同时还应兼顾部门及个人的工作运行。新的人事及组织结构要予以授权，让实际参与作业的工作人员控制作业流程，赋予其一定的决策权，即允许事后控制，并且控制力度要大，确保新流程不会出现失控。新的人事及组织结构的目标是保障新流程顺畅运行。
C.设计新的信息系统。从计划、内部操作、成本、技术可行性以及系统发展等方面的因素，选择支持新流程的、最佳的信息技术平台方案。然后根据所选的平台，决定各个管理等级水平的硬件、软件、操作系统、数据结构等。新的信息系统设计要考虑具有弹性及经济适用。新的信息系统若设计得当，对流程的运行效果会有很大的好处。
D.推出设计后的流程原型。为了让政府机构的高层领导在全面展开再造工程之前，能全面了解并掌握设计后的流程特征、作业过程、工作设计、信息系统架构及设备标准等方面的情况，需要模拟整个新流程的过程（包括工作任务、人员和技术等），这个过程可以反复不断进行，即收集使用者的反馈，局部修改新流程，然后让使用者评估修改后的流程，再依据反馈进行下一次修改。通过某些形式的局部实验取得的经验，有助于帮助找出最佳的全面过渡的方式。
⑤新流程实施
在完成了新流程的设计后，就应该对现有的流程进行重建了。根据专门设定的人力资源结构和所选择的信息技术平台，依靠组织结构及运行机制的转变，来确保向新流程的平稳过渡。首先调整人事与组织，由于新组织架构强调横向整合，各种职务的角色和描述都可能改变、消失或重新定义，为了让公务人员有能力胜任新的职务与挑战，机构需要安排训练与教育课程，使公务人员获取新的知识与技能。其次，发展及建构新的信息系统以有效达成再造流程的目标。流程再造团队与信息部门人员分析流程所需要的信息，并依此做出系统分析，修改软件设计，让原有的硬件更有效地运作，或者在极端情况下，新的系统将取代原有的信息系统。另外，为稳妥起见，可对设计的服务链流程，作局部流程或某个低层级流程的试点，完成试点实验之后，对新流程的其他部分排定次序，在政府相应部门内分阶段实施。
⑥评估反馈
在实施新流程后，经过一段时间的运行，需要评估新流程的实际效率。评估项目包括新流程表现、信息系统表现、新人事及政府组织结构的工作效率。流程表现评价指标包括提供服务的时间、成本、公众满意度、协调与决策的质量。政府机构应针对反馈持续改进流程，以保证新的流程全面达成改造的预定目标，使组织的核心能力有所增强，使组织的绩效大大提高。这一步骤包括以下一些主要的工作：检测流程运作状态；与预定改造目标进行比较分析；对不妥之处进行修正改善。同时，需要注意的是，作为组织类型的政府，其运作的环境应该也是不断变化的，政府的流程必须适应环境的需要。因此，政府流程再造不是一次性工作，而是循环性的工作。通过以上步骤不断地循环，我们才能使政府的流程适应不断变化的环境的需要，真正能够履行政府的服务职能。
3节网络问政
【1】网络问政的现状
1994年4月20日，中国实现了与Internet的连接，此后互联网在我国迅速发展，普及率逐年增长，速度惊人。据1997年11月中国互联网络信息中心发布的第一次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至1997年10月31日，中国共有上网用户数62万，然而根据中国互联网信息中心2012年1月16日发布的第29次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2011年12月底，中国网民规模已达到5.13亿人。1998年5月，联合国新闻委员会年会上，正式把互联网定为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。人民日报社主办的人民网，已成为最大的中文和多语种新闻网站之一，每天页面访问量达1亿人次左右。新华网、央视网、中国政府网等网站也被广泛关注。与此同时，技术的进步推动网络从WEB1.0发展到WEB2.0的阶段，从而改变了互联网信息发布的主客体关系，公众可自由在网上发布个人言论信息，每个人都有选择网络信息的自由。论坛、博客、微博、搜索、邮件、BBS、聊天室等已经成为大众所认可和广泛使用的传播和表达途径。大量的网络民意在这些平台聚集，如果这些网络民意得不到及时回应，就可能发生网络舆论事件甚至网络群体性事件，在这种情况下，各级领导干部必须由被动应对向主动沟通转变，网络问政成为必然选择。
2008年6月20日在人民日报创刊60周年之际，胡锦涛总书记到人民日报社考察，在人民网“强国论坛”，通过视频直播与网友进行在线交流，实现了党和国家领导人与网民的“第一次亲密接触”，将网络问政推向一个新高潮。他强调指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”，他同时强调“网友们提出的一些建议、意见，我们是非常关注的。我们强调以人为本、执政为民，因此做事情、做决策，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。温家宝总理也多次通过大型门户网站与网友直接对话，在线进行交流和沟通，2009年2月，温家宝总理与网民直接对话，谈经济、民生、反腐、医疗等社会生活的方方面面，引发网上民意涌动。一时间，以“总理，请听我说”、“我有问题问外长”、“向部委建言”等为主题的网站论坛非常火爆，反腐、医改、房价、教改皆成热点。2010年9月8日，人民网·中国共产党新闻网正式推出“直通中南海——中央领导人和中央机构留言板”。在这个页面架构设置接近一般门户网站频道格局的特别页面上，旨在让广大网友对包括中南海政治局九大领导人及中央各大部委机构倾诉心声，给中央提出意见和建议。党政最高层领导亲自上网咨询问政，与网友在线进行交流和沟通，以表率的方式引领着党的执政方式创新的方向。
与此同时，越来越多的地方官员开始主动借助网络征询民意，与网民进行在线交流，官员开设博客，开通省（市）长电子信箱等，“触网”在各地党政系统蔚然成风。2006年3月，时任中共河南省委书记徐光春通过强国论坛与网民对话，成为与网民直接交流的首位省委书记；2007年2月，时任中共湖南省委书记张春贤在红网论坛用实名注册，发帖向所有红网网友拜年，被网友们称为“亲民书记”；2008年春节，中共广东省委书记汪洋和时任省长黄华华，通过网站发布了《致广东网民朋友的一封信》，向网民拜年，诚邀网友对工作和决策中的不完善之处“灌水”、“拍砖”；湖南省株洲市纪委书记利用网络开展反腐败工作，产生了广泛的反响；吉林省四平市副市长李鸥更是实名开博，受到网友热捧。可以说，党政官员网络问政已成为一道亮丽的风景线。
2010年1月25日，“网络问政”首次被写进政府工作报告，强调要“加快参事参政咨询工作，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用”。2009年6月，人民网联合国家行政学院、中国人民大学进行的一项网络调查显示：69%的网友对网络问政推动我国民主政治建设充满期待。网络已成为汇集舆情、畅通民意的重要平台，成为党和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，加强网络问政已经成为新形势下坚持党的群众路线的具体体现。网络问政也成为党政官员了解民意、汇集民智的有效方式，对推动我国民主建设发挥着越来越重要的作用。
【2】网络问政的意义
网络问政是指执政党和政府与网民借助网络平台，倾听网络民意、实现科学决策、民主决策，通过参政议政，推进民主政治建设的良性互动过程。网络问政的行为主体，既可以是执政党和政府，也可以是网民。
网络问政最突出的特色是“问”字，“问”同时隐含了答，展现了一种动态的对话和互动过程。其中既包括领导干部对网民的问（咨询），也包括网民对领导干部的问（质问和评议）；既包括网民的答（参政），也包括领导干部的答（回应）。所以，网络问政是领导干部和网民双向互动的民主政治形式，一方面指网民通过网络渠道对公共政策、党员干部作风等方面提出质疑、建议以及发表评议，另一方面指领导干部借助网络平台了解社情民意、听取批判建议、汇集民智的执政过程和行为。当前网络问政正在逐渐兴起，对网络问政的界定是非常值得研究的。网络问政是把现代网络技术运用于执政行为的体现，并逐渐成为各级政府的一种经常性行为。大力推进网络问政，有着积极的意义，展示着执政党在与时俱进，适应形势发展的需要，对党的领导方式和执政方式进行改革与创新的思考，充分认识到互联网正在成为执政党领导方式和执政方式中的重要新手段。其重要意义主要体现在以下几个方面：
1.网络问政是民意沟通的直通车
网络问政表达了党和政府以一种前所未有的特殊方式践行“以人为本、执政为民”的理念，体现了对网民的尊重和对网络民意的重视。通过网络可以更直接、更广泛地了解群众在想什么，使很多问题矛盾显性化、公开化，极大地拓展着党和政府了解民情的渠道，帮助群众排忧解难，促使群众与政府之间的沟通更直接、更有效。
2.网络问政是科学决策的信息库
网民的意见和建议表达了社会各个阶层不同群体的利益，对于政府部门捕捉舆情信息、不断挖掘民智具有积极作用，极大丰富了政府的信息来源，是政府科学决策、民主决策的参考源。网络问政使领导者视野更宽广，头脑更清醒，思路更开阔，决策更科学。
3.网络问政是廉政反腐的新利器
网络举报可以使纪检等部门快速获取举报信息，成为反腐利器。2009年6月和10月，最高人民检察院和中纪委、监察部举报网站开通，当日均因访问量过大造成网络瘫痪，体现网民积极参与的热情。
4.网络问政是服务创新的新形式
网络问政是构建服务型政府的需要，是推动政府进一步转变职能、创新服务方式的一个很好的载体。如政府网站的电子自助服务、“12345有事找政府”的服务系统、短信群发应急预警等网络工具的运用为政府服务群众、服务社会提供了新途径。
5.网络问政是民主政治的新途径
网络问政推进了建设社会主义民主政治的新的独特渠道。“互联网政治”时代的到来，改变着现实政治信息的传播方式，改变着政治生态环境，也为公民的参政议政，推动民主政治的发展提供了新的途径。
【3】网络问政的实施
网络问政的实施，就必须采取切实可行的措施，制定网络问政的制度，增强网络问政的意识，规范政府网络问政的行为。具体来说，可以从以下几方面开展网络问政的工作：
1.加强领导干部网络问政能力
网络时代，网络舆论已成为民意的“晴雨表”。美国著名未来学家托夫勒断言：“谁掌握了信息，控制了网络，谁就拥有了世界。”互联网正在挑战一些领导干部的思维方式和执政模式，也在考验着一些领导干部的执政理念。各级领导干部应把网络作为关注社情民意的重要媒体平台来对待，把关注网络舆情当作一种工作常态来坚持，把及时发现与引导网络舆情作为一种能力来锻炼，提高网络时代的执政能力，锻炼和培养敏锐的网络舆情研判力和预见性，一旦发生网络热点事件，能够正确快速地处理。建议各级领导通过每天“上网看看”、“在线聊聊”、“网上蹲点”等方式，放眼世界、了解社会、掌握资讯、发挥民智、化解矛盾、构建地方和谐发展，不断提高领导能力和水平。在广大政府部门领导和工作人员中开展网络问政能力的培训，认识到网络问政的重要性和必要性。
2.完善政府信息公开制度
提高党的执政能力，必须推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。在网络传媒空前发达的今天，政府网站已成为发布公共信息的主要窗口和人民群众了解公权力运行、参与公权力运作、监督政府行政行为的重要平台。应当及时更新政府网站，完善公共信息公开制度，综合利用政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等传统媒体，通过多种渠道或方式，公开各种信息，以保障群众的知情权、参与权和监督权。同时，在发生现实热点突发事件时，相关政府部门应在第一时间在网上发布有关事件的情况说明，并遵循“速报事实，慎报原因”的原则，把握网络舆论的黄金24小时，及时在网上发布官方正面舆论，避免舆情事态的恶化。
3.建立新闻发言人制度
突发事件具有即时性、突发性和不确定性。每一起突发事件都会给当地党政干部的执政能力带来严峻挑战。群众往往对突发事件充满疑问和猜测，一旦发生突发事件，网络论坛便会众说纷纭、莫衷一是。如果政府机构没有相应的表态，势必引起公众心理恐慌和认知混乱，甚至酿成群体性冲突或产生其他更为严重的后果。必须建立健全突发事件新闻发言人制度，保证及时、客观、全面、准确地发布权威信息，解疑释惑，维护社会稳定，进而最大限度地避免和消除突发事件造成的负面影响，营造妥善处理突发事件的舆论氛围。
4.做好舆情研判和引导工作
舆情反映的是广大人民群众的意志和态度。群众在想什么、关注什么、需要什么，都能从舆情中找到答案。当前，网络传媒十分发达，网络舆情具有很强的代表性，正在对社会发展和政治生活产生越来越重要的影响。一些地方之所以出现群体性事件，就是因为没有能够准确把握舆情动向，敏锐捕捉和认真分析带有倾向性、苗头性的问题，因而也就不可能做到未雨绸缪、防患于未然。因此，要加强党的执政能力建设，就必须建立健全社会舆情与网络舆情分析研判制度，做好舆论引导工作。在重点时期和敏感阶段，对可能发生的事件或出现的问题开展有针对性的调查研究，进行评估和预测，通过互联网等媒介适时发布舆情信息，引导群众进行正确判断，从而促进社会和谐，推动经济发展。
5.建立网络问政长效机制
网络传播具有互动性和即时性，这既是网络传媒区别于其他传媒的重要特点，也是网络自身的优势所在。应该切实发挥网络优势，建立网络问政长效机制。首先，要做好网络问政的引导工作。要使网友认识到，任何不守规矩、不合公德的言论和将网络作为宣泄工具的做法都是对自己表达权的亵渎，进而使他们以负责的态度“拍砖”、“灌水”，增强问政的有效性。其次，要建立网友留言办理机制。政府要开辟群众网络留言板，设置网友留言处理机构。该机构平时注重收集网友留言，然后分门别类、交办督察，并将处理结果及时反馈，从而形成网络问政互动链条。再次，要建立重大事项网络问政机制。问政于民是人民执政主体地位的具体体现，是人民当家做主的有效途径。重大事项事关群众切身利益，只有认真听取群众意见、汇集群众智慧，才能真正得到群众的认可和支持。
网络问政实现了党和政府与普通群众的直接沟通，是对传统执政方式的有益补充。让“网络问政”科学的运作模式保持常态化，不仅要创新思维、更新观念，更要千方百计为网络制度化建设提供有效保障。只有政府官员认真对待来自社会各方的草根民意，并最终通过有效的执政程序，将其内化成一种良性的执政思维与行动，才能真正把网络问政的优势转化为现实的执政“生产力”，才能充分展现网络问政的内在魅力。
4节网络新媒体应对
【1】网络文化概述
我国从1994年4月20日，正式接入国际互联网，历经短短十几年的时间，网络已经深入到我们社会生活的方方面面，从最初的上网浏览信息、收发电子邮件、网络聊天等文本方式的应用到现在网上广播、网络音乐、在线电影、网络游戏等多媒体的综合应用，作为一种新的媒介方式，网络不断地为我们提供各种崭新的文化体验，必然带来人类文化的变革和发展，由此提出了网络文化的概念。网络文化，就是以网络为媒介，以文化为内核，在网络开放的虚拟空间中自由实现多元文化信息、多样艺术形式的创造，获取、传播、交流与融合，并影响和改变现实社会的行为方式和思维方式。2011年10月，党的十七届六中全会吹响了进一步推动文化改革发展的号角，会议指出，中国特色网络文化是社会主义文化的重要组成部分。网络文化是新兴技术与文化内容的综合体，具有网络社会特征的文化活动及文化产品，是以网络物质的创造发展为基础的网络精神创造。
网络文化包含两个方面的文化范畴：第一类是指将传统形式的文化通过网络传播，例如在网络上发布梵高绘画作品、鲁迅全集、经典的国学，还有传统报纸的电子版等形式，都是通过改变传统文化的载体和传播形式而形成的网络文化。第二类是人们在网络空间中，进行信息交流等网络行为的过程中，所形成的具有网络特征的文化形式，例如网络文学、网络小说、网络歌曲、网络广告等形式的文化内容，也就是在特定的网络环境中产生的一类文化范畴。语言是文化最显著的特征，最能体现某种文化的特点。网络术语的产生最能体现网络新兴文化的感染力，例如2008年的网络热词“打酱油”，源于广州电视台采访一位市民，问他对于“艳照门”事件的看法，这位市民说：“关我鸟事，我是出来买酱油的。”表示与自己无关，自己什么都不知道的意思。2010年的“神马都是浮云”，意思是什么都不值得一提。浮云一词最早来自于孔子的一句话，子曰“不义富且贵，于我如浮云”，比喻虚无缥缈，转瞬即逝。这句流行语表面上看起来很调侃，但它代表着当下人精神生活的一些特点，深入玩味，会有一种无从把握、无可奈何，又透着那么点儿超然和豁达的感觉，成为2010年最火的网络流行语。这些术语源于网络并在网络中广泛传播，形成特殊的网络交流语意。另外，随着网络载体所承载的传播元素的多样化，网民群体也开始显现出具有明显标签性特征的分类群体，诸如博客、闪客、朋客、威客、拍客、搜客等，网民比喻为客满江湖，从而形成花样百出的客文化。这些都体现出网络文化自身不同于其他媒介文化的特点，属于网络文化的核心部分。
当前，网络文化对我国的政治、经济、社会以及国际交往、国家安全都产生了极为深刻而重要的影响。2007年1月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十八次集体学习时对如何加强网络文化的建设和管理提出了五项要求：一是要坚持社会主义先进文化的发展方向，唱响网上思想文化的主旋律，努力宣传科学真理、传播先进文化、倡导科学精神、弘扬社会正气。二是要提高网络文化产品和服务的供给能力，提高网络文化产业的规模化、专业化水平，把博大精深的中华文化作为网络文化的重要源泉，推动我国优秀文化产品的数字化、网络化，加强高品位文化信息的传播。三是要加强网上思想舆论阵地建设，掌握网上舆论主导权，提高网上引导水平，讲求引导艺术，积极运用新技术，加大正面宣传力度，形成积极向上的主流舆论。四是要倡导文明办网、文明上网，净化网络环境，努力营造文明健康、积极向上的网络文化氛围，营造共建共享的精神家园。五是要坚持依法管理、科学管理、有效管理，加快形成依法监管、行业自律、社会监督、规范有序的互联网信息传播秩序，切实维护国家文化信息安全。
2007年10月党的十七大报告提出，“要加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。”切实把互联网建设好、利用好、管理好。文化是意识形态的综合概括，文化建设和舆论引导是密不可分的，文化引领，舆论先行。舆论先行，就是要充分发挥新闻媒体在推动社会发展进程中的舆论引导作用。在网络文化建设中，当前最突出的问题就是网络舆论的引导。
2008年6月20日，胡锦涛主席到人民日报社考察工作时指出：“必须加强主流媒体建设和新兴媒体建设，形成舆论引导新格局。要从社会舆论多层次的实际出发，把握媒体分众化、对象化的新趋势，以党报党刊、电台电视台为主，整合都市类媒体、网络媒体等多种宣传资源，努力构建定位明确、特色鲜明、功能互补、覆盖广泛的舆论引导新格局。要把发展主流媒体作为战略重点，加大支持力度，扩大覆盖面和影响力。互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。”
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中明确提出“加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。要认真贯彻积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加强和改进网络文化建设和管理，加强网上舆论引导，唱响网上思想文化主旋律”。
【2】网络舆情概述
应当如何理解和界定舆情呢？有学者指出：所谓舆情，实际上就是大众密切关心的热门话题或反映了某些社会心理的观点与看法，其较高层次是“思潮”，基本层次是“情绪”。要注意的是舆情常常借助于热门话题而得以形成和体现，但它并不是热门话题本身，而是一种思想层次的概念。南京大学丁柏铨教授的定义为：舆情即民意情况，涉及公众对社会生活中各个方面的问题尤其是热点问题的公开意见（外露的部分）或情绪反应（既可能外露又可能不外露的部分）。本书中将舆情定义为在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。所谓舆情空间，是指民众的社会政治态度形成、变化和发生作用的情境或环境，是多层的、结构化的和复杂多变的，是主体、客体和空间中具有的其他基本因素之间的多维或多元的“互动”（即相互的刺激、影响和制约）的情境；中介性社会事项，是国家管理者的权力运行结果，是舆情的直接刺激物，包括国家管理者制定和推行的法律规章制度、各类方针政策、工作措施，也包括影响民众利益及主客体利益关系变化的事件、人物，甚至还包括国家管理者的工作成就和存在的各种问题等。网络舆情就是通过互联网表达和传播的舆情，其表现形式则是在互联网上发布和传播的文字、图像、音频、视频信息。网络舆情基于现实舆情，是现实舆情在互联网空间的映射，是社会舆情的直接反映。
网络环境下的舆情信息的主要来源有：新闻评论、论坛、博客、播客等。网络舆情表达快捷、信息多元，互动性强，具备传统媒体所无法比拟的优势。
与其他舆情形态相比较，网络舆情在传播方式和效果等方面，具有许多自身特点，主要体现在以下几个方面：
1）开放性。互联网是完全开放的，触角涉及网络能够达到的所有空间地域，同时由于技术的发展，网络从WEB1.0发展到WEB2.0的阶段，改变了互联网信息发布的主体，公众可自由在网上发布个人言论信息，每个人都有选择网络信息的自由。开放性是网络舆情的根本特性，是舆情传播范围广、传播速度快的根本原因。开放性是我们研究网络舆情的出发点，也是舆情监测的难点所在。
2）虚拟性。舆情的虚拟性主要表现在三个方面：舆情存在空间的虚拟性、舆情发布行为的虚拟性和传播主体身份的虚拟性。网络舆情的虚拟性使得一方面多数公众会通过网络真实地表达自己的观点，反映出自己的真实情绪。这方面的网络舆情比较客观地反映了现实社会的矛盾，利于政府比较真实地了解不同意见群体的价值观念和情绪态度；另一方面，又使得网络这一工具容易被不法分子利用，散布不良信息，误导公众，诋毁政府形象，产生诸多负面影响。虚拟性是把双刃剑，是网络舆情监测的必要性所在。
3）及时性。互联网24小时的运行状态决定了信息传播的实时性，同时，由于不存在传统媒体“把关人”繁琐的信息发布审核程序，信息能够在第一时间被发布在网络上，及时为公众所知晓。舆情传播的及时性是网络舆情演化规律难以把握的重要原因，也是我们研究网络舆情源点及舆情预警的关键点。
4）互动性。保罗·萨福认为“同其他人发生联系，进行跨越时空的互动交往，是网络传播方式的本质特征”。WEB2.0除了使得公众个人成为网上信息发布的主体外，同时增强了网络的互动性，使得BBS论坛成为网络上的主要交流形式，进而形成信息发布主体的群体性特征，在舆情从萌芽阶段向高潮阶段发展的过程中起到催化作用。当前，网民普遍表现出强烈的参与意识，网民之间经常形成互动场面，通过实时交流，使各种观点和意见能够快速地表达出来，讨论更广泛更深入，从而使网络舆情能够同时显现绝对扩散化和相对集中化的趋势。舆情的互动性是舆情热点形成的催化剂，是研究政府引导舆情和疏导舆情策略的切入点。
5）偏差性。信息在媒体传播过程中都会出现不同程度的损失和失真。网络时空与现实时空的差别，本身就决定了网络信息的片面性，导致现实事件信息在网上发布的过程中容易出现失真，并在传播过程中局部放大形成蝴蝶效应。对现实事件发生背景认识的不足和对真实事件过程了解的片面性所导致的不完备信息，再经过不同个人主观意识的重新表达，使得现实事件的舆情在网络媒体的传播中，会出现偏离化、衍生化、扩大化趋势。另外，某些涉及敏感话题的舆情容易被不法分子误导，使得网络民意很容易被人操纵，大大降低了其真实性。网络舆情偏差性的控制是我们研究政府主导和引导舆情的意义和目的。
6）多变性。现实突发事件或热点问题是网络舆情主题形成的主要来源，现实事件的复杂性决定了网络舆情的多变性。同时，网络言论的自由和个人意愿的充分表达，为各种思想提供了滋生的土壤，网民主体利益和倾向的不同致使对同一事件会存在不同的看法，从而衍生出不同的观点，导致舆情发展的多变趋势。网络舆情的多变性必须依靠技术手段对舆情进行热点跟踪并分析其演变趋势，及时发现舆情热点话题的转移，实现舆情自动预警，便于政府及时应对。
【3】网络舆情发展现状
近两年网络热点事件爆发频繁，网络舆情发展呈现以下几个方面的特点：
1.网络平台成为舆情爆发的主要渠道
1994年4月20日中国正式接入国际互联网后，历经短短十几年的时间，互联网大大推进了中国经济社会的发展，正在成为一种新的工作和生活方式。从应用重心看，随着从WEB1.0到WEB2.0的技术发展，互联网经历了从获取信息、传播信息到发布信息三个阶段的转变。从应用范围看，互联网从最初单纯的科学研究工具转变为包容社会生活方方面面的信息库。从应用主体看，互联网从最初的教育机构、科研院所、政府和企业等组织实体延伸到公众个体。正是由于以上三个方面的变化，互联网已成为反映现实社会发展状况的新兴媒体。2006年，《时代》周刊评选出的年度人物是“你”，表示我们中的每一个人。《时代》周刊对此解释说，社会正从机构向个人过渡，个人正在成为“新数字时代民主社会”的公民。今年的年度人物将是互联网上内容的所有使用者和创造者。据人民网舆情监测室统计，2009年发生的77件影响力较大的社会热点事件中，由网络爆料而引发公众关注的就有23件，占事件总数的30%，也就是说约三成的社会舆论因互联网而兴起。传统媒体由于从新闻采集到出版发行之间的诸多环节造成了信息的延迟，同时存在信息发布审核方面的种种障碍而造成对现实事件报道的反应迟钝，使互联网成为网民的“自媒体”平台。因此，网络舆情已成为当前引发现实热点事件的主要来源。
2.网络舆情突出反映社会热点问题
我国的发展正处于一个既非纯粹传统，亦非纯粹现代的混合型社会形态之中，我们称之为“社会转型期”。期间，现代化进程中不断涌现的诸多社会问题所带来的各种矛盾加剧，致使突发性热点事件处于高发势头。另一方面，随着社会的不断进步，公众的表达意愿和民主意识不断加强，通过网络这一大众媒体平台，发布热点事件，关注热点问题，交流意见，凝聚共识。通过人民网舆情监测室对近两年发生的网络热点事件统计，可以看到不论是2009年的湖北巴东县邓玉娇案、上海交通管理部门“钓鱼执法”、杭州市飙车案、石首市骚乱等事件，还是2010年的李刚之子校园撞人案、宜黄强拆自焚事件、山西“问题疫苗”等事件，这些社会事件所引发的网络舆情均突出反映了公民权利保护、公共权力监督、公共秩序维护和公共道德伸张等一系列现实热点问题。
3.网络舆情挑战政府应对能力
网络舆情热点事件中政府管理类事件所占数量最多，通过对近两年人民网舆情监测室发布的中国互联网舆情分析报告中的热点排名事件进行分析，可以发现：2009年排名前20位的网络热点事件中，与政府直接相关的就有15件，其中负面事件14件，占政府事件总数的93%。2010年排名前20位的网络热点事件中，与政府直接相关的负面事件6件，占政府事件总数的75%，直接影响了政府及领导干部的形象。另一方面，目前政府应对网络舆情的经验还不足，特别是在公共危机事件的处置中，容易导致舆情态势的进一步恶化，从而增加了危机治理的复杂度，降低了政府公信力。以石首市骚乱事件为例，原本起源于小城市的治安性小事件，最后演变成全国甚至国际范围影响的负面性热点事件。追其根本原因，在于当地政府对社会舆论的应对方法不当。在石首事件中，当地政府在事件发生后的第二天就在官方网站上作出了回应，应该说回应是及时的，但政府在回应信息中用了“不明真相的群众”这个不恰当的用语，不仅没有缓和事态发展，反而引起了网民更多的不满。而后当地政府在6月20日夜间开始网吧断网，事发地段断电，网友发布的文字及照片报道被删，更激起了民众的质疑和对立情绪。舆论随着事件的发展而在网上掀起又一轮热议，对政府阻碍信息传播的做法表示不满，由此加剧了现实群体性事件的官民矛盾升级。当前危机网络舆情的爆发已对政府治理能力提出了新的挑战。
4.网络舆情载体形式多样化趋势
进入WEB2.0时代后，广大网民成为网络信息发布的主体，为适应网络平台新主体信息沟通的需要，网络媒体的形式开始从一些主流媒体网站例如人民网、搜狐、雅虎、新浪等逐步扩大为各类BBS论坛，例如天涯社区、凯迪社区、红网社区、猫扑论坛等。网民通过BBS平台畅所欲言，同时在某一共同话题的公共空间内展开互动交流，此时的话题内容往往是围绕事件本身，通过跟帖回复的方式，发表简短的意见感想。随后个人博客兴起，为网民个人建立起互联网上的独立言论空间，出于对自身博客点击率和知名度的追求，博客激发了网民对社会问题的深层次探究，博文不论是文字数量还是理性分析层面相对于原来的BBS论坛形式均有较大的提升。近两年，又出现了播客、微博、社交网站等新兴网络服务。播客网站提供了网民上传个人实时拍摄或是自编自导自演视频资料的网络途径，从而实现了多媒体网络信息的共享和传播。在北京地铁通道里唱歌的“西单女孩”以及农民工“旭日阳刚”，正是通过播客的途径得以登上2010年春晚的舞台，显示了播客的巨大影响力。微博即微型博客，博文内容一般限制在140字以内。2009年7月，新浪微博测试版上线。据新浪2010年9月10日发布的《中国微博元年市场白皮书》统计显示：仅一年时间，新浪微博产生的总微博数已超过9000万，每天产生的微博数超过300万，平均每秒会有近40条微博产生。
微博客带来的更大社会震动，在于通过微博平台与手机等无线终端信息双向传输的无缝集成，能够事件对突发事件的“现场直播”，进一步提高了信息更新频率，加强了网上网下的互动程度。在2010年江西宜黄拆迁自焚事件中，微博客的作用得到淋漓尽致的发挥。先是《凤凰周刊》某记者在微博上发出“机场女厕门连续直播”，报道自焚者家属钟家姐妹欲赴京上访时，在南昌机场被地方干部堵截在女卫生间长达40多分钟的经历，使得自焚事件向一个万众瞩目的公共事件突进，展现了微博在重大热点事件中较强的社会舆论作用。
微博之后，由于人际交往的需要，网民开始出现群体化趋势，比个人力量更强大、话语更有效的“网络社群”开始出现，社群，即社会群体，是指“由两个或两个以上的具有共同认同和团结感的人所组成的集合，群体内的成员相互作用和影响，共享着特定的目标和期望。”例如人人网、开心网以及QQ群组等。在网络社群中，成员之间的关系往往以现实社会中的关系为基础，虽然目前国内社交网站的主要作用是娱乐与交友，较少介入社会公共事务，但由于其成员在组织上的紧密联系，因此在未来的突发事件中，网络社群很可能成为继微博客之后又一种影响力极强的传播工具。
5.网络媒体与传统媒体交互性加强
网络媒体对于热点事件的信息发布、传播速度以及信息更新频度是传统媒体所无法比拟的，而传统媒体的权威性及其职业记者的采访报道实力又是网络媒体所不具备的。当前网络媒体和传统媒体之间的联系越来越紧密，互为补充。传统媒体在网络上捕捉热点事件，开设网上爆料台，寻找有价值的新闻线索，继而跟进采访事件的前因后果，追踪报道事件的发展态势，已成为传统媒体必要的运作形式。通过网上爆料，进而由传统媒体介入调查，进行事件深入采访和挖掘，能够提高公众可信度，同时更容易引起政府相关部门的高度重视，有利于现实事件的迅速解决。新老媒体相互借力，推动了不少社会问题的解决。例如宜黄9·10拆迁事件中，红网最先在网上报道该事件，发表《江西宜黄县拆迁起冲突3人疑自焚重伤入院》的网文并附有事件现场图片。南方都市报9月12日刊登了《江西宜黄拆迁引发3人自焚仍未脱离生命危险》的新闻。9月13日，北京新京报、湖北长江日报分别发表了该事件最新发展状况的文章。而后两篇文章分别于凌晨3：18和5：05被网易新闻转载。9月14日，东方卫视于早间新闻中报道了宜黄县政府关于“拆迁户不是自焚而是不慎烧伤”的回应。当天，中央党报开始关注此事，《人民日报》发表评论《主张权利不能总靠“自伤”》，被多家媒体转载60次，财新网继续发布后续报道，对宜黄县政府的回应提出三点质疑。直到9月18日，抚州市正式通报对事件相关责任人的处理结果为止，网络媒体和传统媒体包括报纸、广播、电视陆续围绕事件的发展进程，进行了持续的交叉报道。体制内传统媒体，包括各级党报、电视台，关注和回应网络舆论，对突发事件的解决经常能起到一锤定音的作用。
6.网络舆情对现实事件的影响力增强
从网络舆情和现实舆情的关系上看，网络舆情离不开现实舆情，网络舆情与现实热点事件的联系越来越紧密。从舆情的空间走向上分析，现实热点事件的舆论可以从社会空间传播到网络空间，形成网络舆情；反之，网络曝光的现实热点问题也可以从网络空间转移到社会空间，影响现实事件的发展态势。近年来的许多事件均通过第一时间在网络曝光，进而引发热点现实事件的发生，例如天价烟局长周久耕案，最初是由网民将其开会照片上传到网络，从现实空间传播到网络空间，引起众多网友的关注。随后周久耕的身份、职务、社会关系迅速被人肉搜索，披露相关背景信息，从而引发热点网络舆情。继而事件又从网络空间转向现实空间，纪委开始介入该事件，最终周久耕因腐败问题被双规。正是由于网络舆情具有积聚民意，传播面广，影响范围大等特点，打破了传统的信息传播和民意表达下行对上行的封闭机制，拓宽了以往舆情事件传播的单一路径，缩短了政府部门对现实社会相关事件的关注和介入时间，使其在热点事件的整个发展过程中起着不可估量的强大现实影响力。
【4】网络舆情的引导
网络舆论改变了传统社会舆论的生态环境，形成了崭新的网络舆论场，对政府管理方式产生着一系列冲击和深刻影响。近两年，网络热点事件爆发频繁，主要有三个方面的原因：一是在世界金融危机的背景下，中国改革近30年的经济增长和社会转型所积累的各种矛盾激增，现实问题所引发的民众情绪倾向于通过网络凸显。二是网络的虚拟化、即时性、传播快、互动性强等特点，使其成为社情民意的首选表达平台。三是网民基数增长迅速，根据中国互联网信息中心2012年1月16日发布的第29次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2011年12月底，中国网民规模已达到5.13亿人，全年新增网民5580万；互联网普及率较上年底提升4个百分点，达到38.3%。中国手机网民规模达到3.56亿，同比增长17.5%，与前几年相比，中国的整体网民规模增长进入平台期，从而扩大了网络舆情传播及影响的范围。
从网络舆情数量上看，2009年网络热点事件爆发频繁，根据对五大网络社区热点事件发帖数量的统计，发帖超过5000份的热点事件有16项，其中发帖过万份的事件有5项。
【2009年度网络舆情热点事件排行榜】
事件/话题：
1.湖北巴东县邓玉娇案
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2.重庆打黑风暴
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3.云南晋宁县“躲猫猫”事件
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4.上海交通管理部门“钓鱼执法”
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5.网瘾标准与治疗
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6.强制安装“绿坝”软件起争议
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7.杭州市飙车案
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8.吉林通钢暴力事件
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9.长江大学三学生舍身救人
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10.央视曝光谷歌涉黄
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11.河南农民工“开胸验肺”
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12.贾君鹏红遍网络
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13.郑州市某官员质疑记者“替谁说话”
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14.昆明“小学生卖淫”案
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15.成都“6.5”公交车燃烧事件
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16.河南灵宝市跨省抓捕王帅案
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17.99%访民“精神病”说
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18.罗彩霞被冒名顶替上大学
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19.贵州习水县嫖宿幼女案
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20.湖北石首市骚乱
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合计：4104
从表格数据可以看出，当前形成网络舆情的热点事件呈现两个方面的特点：一方面，事件主要涉及公民权利保护、公共权力监督、公共道德伸张等一系列重大社会公共问题，且往往反映的是负面信息。另一方面，排名前20位的事件中，与政府直接相关的有15件，占总事件数的75%，其中负面事件14件，占政府事件总数的93%。说明当前受大众最为关注的热点事件，往往反映的是政府的负面信息，直接会影响政府及领导干部的形象。
当某个区域被公众关注的现实社会热点问题或群体性事件借助网络广为传播，被更多的公众所知晓，引发网上热议，从而触发热点网络舆情，称为突发性热点事件的网络舆情。国际经验表明：当一个社会的人均GDP超过1000美元之后，既是社会发展的黄金时期，也是社会矛盾的突显时期。2003年国家统计局公布的数据显示，我国的人均GDP已达1090美元，这说明我国社会已经进入了转型期，也是结构风险的高发期。最为突出的表现就是贫富差距加大，20世纪80年代初，我国基尼系数只有0.28，而到2003年基尼系数已达到0.461，超过了国际公认的0.4警戒线。我国的发展进入了一个既非纯粹传统，亦非纯粹现代的混合型社会形态之中，我们称之为“社会转型期”。期间，传统风险，如自然灾害、传染病等依然对人们的生产、生活和社会安全构成威胁；而现代化进程中不断涌现和加剧的社会问题、各种矛盾等新的风险又处于高发势头。特别是近年来我国各类突发群体性事件频频爆发，且数量逐年增多，呈现出利益性矛盾突出、危害性大、复杂多变等特点。据有关部门统计，中国大陆发生的群体性事件1993年为8700起、1999年超过3.2万起、2003年6万起、2004年7.4万起到2005年8.7万起，13年增加10倍，平均每6分钟就发生1起。2008年全国发生了多起群体性事件，特别是贵州瓮安事件影响之大、危害之重为近年来少见。2009年，全国又发生了几起影响重大的群体性事件，尤其是湖北石首事件，成为突发群体性的标本事件。
随着我国网民激增，群体性事件的形成途径和传播方式都发生了显著变化，出现了网上网下互相推动、互相影响的新特征。不少群体性事件在第一时间被发布到网上，迅速演变成境内外普遍关注的热点问题。网络也逐渐成为网民发泄不满情绪的重要渠道，比如湖北省2009年出现的巴东邓玉娇案。邓玉娇案发后，网络上出现《生女当如邓玉娇》等赞美之文，舆论几乎呈一边倒——纷纷攻击淫官黄德智、邓贵大等人。这一起并不复杂的刑事案件，却因沾上了“镇招商办主任”的“官”而演变成“泛政治事件”，并引发了网络上“仇官”情绪的集中爆发。邓玉娇案网上点击率高达2亿3千次，互联网上出现了“仇官”情绪，民间舆论的一边倒同情邓玉娇，是因为民众无法再容忍某些官员凭仗权势胡作非为，使案件关注度逐步升级，并由网上走到网下，网友们自发组成联盟为邓玉娇募捐律师费。《瞭望周刊》杂志称之为网络群体性事件的标本。在近年发生的不少突发群体性事件中，网络舆论成为重要的催化剂。重大公共事件突发后，社会各种舆情纷起，此时，为了防止不良情绪的蔓延，谣言的传播所引起的事件处理局面失控，在形成负面舆论之前，政府和媒体要在第一时间进行舆情主导，从而对人们的行为能够产生“普遍的、隐蔽的和强制的力量”，引导公众态度的转变，避免事态升级。各级党委政府应该充分认识到，在信息化和开放时代，提高运用和应对媒体特别是互联网这一新兴媒体的能力和水平，牢牢掌握网络舆论引导的主动权，对于预防和应对群体性事件特别重要。
网络诱致的热点事件则是网友发表言论，曝光现实热点问题，从而借助网络这个平台，进行事件传播和互动讨论，使得更多网民自觉参与，展开现实的“人肉搜索”，逐渐使热点舆情由网络空间走向现实空间，直接引起的现实热点事件。对于网络诱致的热点事件，比较权威的定义是某些普通的小范围的社会事件，经由网络传播形成社会热点，然后演变成现实热点事件，造成或有可能造成社会危害，需要采取应急处置措施的事件。简言之，网络诱致突发事件就是在网络的作用下，小的社会事件演变成突发事件。近两年，网络诱致的热点事件主要集中在公民权利保护、民生问题、官员言论及权力腐败等方面，虽未致使现实群体性恶性事件的爆发，但对政府形象造成了极大的损害。一系列网络舆情的发生，如“毒奶粉”事件、天价烟局长事件、检察长豪车门事件、烟草局局长日记事件等，事件曝光的第一时间均是在网络上，而上述事件的舆情在网络上处于萌芽阶段时，均未及时出现政府的声音。相关政府部门均未在第一时间回应网络舆论，致使网络舆论从萌芽状态持续膨胀直至高潮阶段，最终由于官方媒体的持续缺位，进而导致舆情偏差性增大，负面舆论剧增，现实矛盾激化。这一“缄默不语”的过程使政府的公信力受到了严峻的挑战。政府公信力是政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任程度。用公式可以表示为：
政府公信力=政府行政能力×公众满意度。
由此可看出，政府的响应越滞后，公众满意度越低，政府公信力就越小。
网络舆情的兴起给各级党委和政府以及各级领导干部带来了前所未有的机遇和挑战，对地方政府的社会治理能力建设提出了新的要求。网络舆论已成为社会舆论的发源地和放大器，正深刻地改变着社会舆论环境和舆论格局，日益展示着巨大的社会影响力。互联网已经成为社会观念和思想的显示器和晴雨表，已成为各阶层利益表达、情感宣泄、思想碰撞的舆论主渠道。网络舆情和社情民意紧密相关，特别是反应了一些矛盾突出的现实问题，并与现实事件的发展态势紧密联系，互为补充，处理不好甚至直接会影响到现实事件的恶化。在社会转型的过程中，如何应对复杂多变的网络舆情，提高新形势下网络舆情的分析能力，及时准确地掌握社会舆情动态，科学引导网络舆论，从而优化社会舆论环境，将成为地方政府提升社会治理能力的一个重要体现，是地方政府面临的重要课题和严峻挑战。
加强舆情信息工作、建立舆情信息机制也是以胡锦涛同志为总书记的党中央加强党的执政能力建设、提高党的执政水平的一项重要任务。党的十七大报告提出，在新的发展阶段要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”。这些对党执政理念的新概括进一步体现了党中央对社会舆情信息和民意表达的高度重视，是对十六届四中全会提出的“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势”的进一步深化。
近年来，网络热点事件爆发频繁，对地方政府的社会治理能力提出了新的挑战，网络舆情治理已被纳入社会治理的重要内容。2011年2月份在中央党校召开的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记在阐述当前要重点抓好的工作时，提出了八点意见，其中第七点指出“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”。
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中明确提出“加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。要认真贯彻积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加强和改进网络文化建设和管理，加强网上舆论引导，唱响网上思想文化主旋律”。
【5】网络舆情应对原则
1.及时告知的原则（宜速不宜迟）
传统观点认为，官方处置突发事件有“黄金24小时”之说，即在事发24小时内发布权威消息主导舆论是平息事件舆情的关键。但在网络新媒体的冲击下，传统的“黄金24小时”法则渐显无力。人民网舆情监测室基于多年对网络舆情的分析，以及对当下媒体环境的判断，在2010年提出了突发事件中的“黄金4小时媒体”概念。黄金4小时媒体主要指能产生快速舆论传播的网络媒体，以微博客、QQ群、人气高的BBS论坛等为代表。在数小时内，就可能将热点问题传播、发酵为有着重大舆论影响的突发事件。“‘4小时’是从厘清事实真相、政府各部门协调工作、完成信息披露文书、到发布信息所花的时间。”因此，在网络环境下，相关部门要尽可能地早地进行热点或突发事件的信息发布，抢占传播时效，最好在事发后的4小时内发布事件准确的信息，最迟不超过8小时。2011年8月17日傍晚，济南发生一起狱警殴打老人事件，引发群众不满，导致人群围观和交通堵塞。网友@刘三好学生不断更新微博，对事件进行直播，事件通过微博迅速扩散。面对这一事件信息，济南公安的官方微博于当晚20时15分进行了事件回应：“经核实，一名省司法厅女子监狱狱警在修车过程中与群众发生冲突，进而引发问题。目前现场已经控制，打人者已扭送山大路派出所。”这条微博被转发618次，有276条评论。20时25分，他们再跟进一条信息：“是不属于公安系统，公安机关将依法予以处理。”20时36分，发布第三条信息“市局迅速到达现场处置。经调查，打人者为司法系统干部，并不是济南公安系统民警。因为洗车发生纠纷。现在正在历城分局接受处理，济南公安将依法予以严肃处理。”该微博被转发771次，有490条评论。济南公安积极应对，两小时内及时通过政务微博发布调查进展。济南市公安局的政务微博发布的消息在新浪微博中传播开来，并且在QQ群、BBS论坛等网络载体中广为流传，及时澄清了事件事实，平息了相关舆论。及时告知原则也称第一时间原则，即把握“速报事实、慎报原因、再报跟进”信息发布的时效性。
2.客观真实的原则（宜解不宜避）
政府对于热点或危机事件回应的信息发布一定要准确，客观真实，否则不仅无法起到澄清真相、堵塞谣言、平息舆论的目的，反而会使信息发布主体的权威性和政府公信力受到损害，舆论危机扩大化。这里需要把好“三关”：第一是信息关。做好信息核实工作，确定信息源，与信息发布主体沟通，了解事件真实情况。第二是表态关。表态一定要坦诚、积极，以维护事件事实的准确性为前提，坚持公开透明、有责必究的原则，不含糊、不包庇、不护短。第三是口径关。危机事件处置中往往涉及到多个组织和政府部门，保证客观真实的原则，必须实现信息口径的一致性。如果信息发布过程中，各部门发布的信息存在前后矛盾或表述不一，就会造成公众困惑、怀疑，认为政府在有意隐瞒情况或工作上存在疏漏，进而引发新的舆论危机。从客观真实的排他逻辑上分析，危机事件信息的表达，不论是事件处理人还是相关部门以及其他与事件有关的组织或个人，信息发布口径必须高度一致。
3.以人为本的原则（宜软不宜硬）
在网络舆情应对中，领导干部首先在观念上要对网络民意有一种尊重和敬畏的心态，应该善待网络民意，重视它、利用它。其次，要俯下身子，以平等对话的姿态与公众沟通。网络舆论来自社会意见构成和传播，平等话语权是网上沟通的关键，政府网上舆论的引导，不能采取教条式的灌输模式与公众进行沟通，而必须以坦诚、平等的交流态度，以具有充分说服力的事实为依据，让公众心悦诚服地接受。其三，语言表达要体现亲和力。政府工作话语和传统宣传话语都不适合网络舆论的引导。要避免官话、套话、大话、空话的出现，网上进行的意见讨论多以直来直去的口头生活话语为主，并可以加入一些网民创造出来的流行网络词汇或符号，体现亲民的特点。2011年8月1日，外交部官方微博的“外交小灵通”发布了一则“淘宝体”招聘启事，引来众多网友关注。“亲，你大学本科毕业不？办公软件使用熟练不？英语交流顺溜不？驾照有木有？快来看，中日韩三国合作秘书处招人啦！”就极具亲和力。政府要以一种坦荡的胸怀和诚恳的话语进行交流沟通，没有大而空的说教、没有居高临下的训斥、没有避重就轻的辩解，真正从心底发出民众所需要和接受的声音。要从心里摆正民与官的位置，始终将政府服务百姓放在心头，并以此为根本形成意见讨论的内容，引导网上舆论。
4.动态渐进的原则（宜缓不宜急）
首先，舆论的形成和发展有着自身的运动规律，特别是由突发性热点事件引发的舆论，必然在初期呈现出高度的舆论关注和舆论热潮，不是在短时间内能够迅速平息下来的。因此，对于这类网络舆情的引导，要注意把握节奏和尺度，避免产生反向激化作用。其次，公众对于事件的认知是一个依据事实信息、政府观点和媒体舆论进行自我判别过程，这就决定了舆论引导的效果呈现也是一个渐进的过程，有时甚至会出现反复。开展舆论引导，必须根据这两方面的规律把握好度，针对事件处理进展和舆论发展的阶段性，采取相应的舆论引导的形式和措施，动态渐进地引导舆论。另外要注意的是，最初面对网络舆论时，不要把话说绝对，不要过度承诺，除非重大突发性事件，尽量不要首先让一把手出来面对媒体，以免由于事实不清或随着事件发展，使政府部门或相关领导陷入舆论被动的局面。
【6】网络舆情应对策略
1.建立应对网络舆情的组织体系
2011年5月4日，经国务院同意，设立国家互联网信息办公室，加强对网络媒体的管理。建立网络舆情治理的组织领导体系是政府科学、高效的组织、协调各相关职能部门、企业以及社会团体，向公众提供网络舆情危机处置服务的组织框架模式和重要依据。对提高地方政府信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、和综合服务能力具有重要的作用。把网络舆情治理的职能整合到地方政府各部门的职能体系之中，整合到政府各部门的日常工作之中是十分重要的。从长远发展和管理需要上看，有必要成立政府网络治理的常设中枢机构，建立中央—省—市三级的常设性网络治理的综合协调部门。下设包括网络舆情管理的协调部门。网络舆情管理部门直接负责网络舆情的监测、预警、防范、引导以及危机舆情处置。平时主要进行网络舆情的收集分析工作，把握社情民意的走向，同时进行政府正面网络舆论宣传的工作。在热点网络舆情爆发期间，则随即转为应对舆情危机的具体指挥和协调机构。通过建立网络舆情治理的组织体系，充分发挥政府对虚拟社会舆情治理的统一管理和协调作用。
2.构建基于网络监测系统的舆情研判机制
传统的政府宣传及舆情获取方式，已无法满足当前政府面对网络这一新兴媒体上的舆情工作的需要。从网络舆情传播及受众面的统计显示：截至2009年底，中国境内网站达323万个。网站十分注重为网民提供发表言论的服务，约80%的网站提供了BBS论坛服务。中国现有上百万个论坛，2.2亿个博客用户。据新浪网统计，每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条，超过66%的中国网民经常在网上发表言论。面对每天300多万条的海量网络信息发布，数以百万的信息发布平台，5.13亿潜在的信息发布主体，传统的人工化监测手段已无法满足监测的时效性，更无法实现即时地话题内容分析和舆情趋势跟踪，不适应信息时代政府决策参考的需要。其次，从网络舆情本身六大特性看，其开放性、虚拟性、实时性、互动性、偏差性、多变性决定了舆情监测和分析的复杂性，必须应用智能化信息分析处理技术，提高政府网络舆情工作的能力。第三，在网络舆论时代，凡涉及对公服务的政府部门都有必要及时准确地把握公众对服务的反馈意见。据调查数据显示，当前网络舆情汇集和分析智能化系统在政府部门的应用，还仅仅局限于国家安全部门、公安部门和宣传部门，远远不能满足政府网络舆情应对工作的需要。
网络舆情研判工作是一项系统工程，主要由两部分组成：一是对网络舆情进行日常性和持续性地跟踪与搜集，并在此基础上建立网络舆情信息库，具有长期性、稳定性、系统性的特点。二是在特定舆情爆发期，针对特定突发事件或某一特定主题进行舆情收集分析工作。政府部门网络舆情工作主要包括：舆情规划、舆情收集、舆情分析、舆情控制、舆情评估。
按照这一思路，基于舆情监测系统的舆情研判工作相应地包含以下五个方面内容：
①舆情规划。确定监控的主题，设定监控的对象（国内主要网站、论坛、博客）。日常一般设置为本部门的机构名称或部门领导名字即可；在舆情爆发期，可根据舆情主题关键词来进行设置，准确捕获舆情动态信息。
②舆情收集。从指定的所有监控对象中，实时自动获取指定主题的网页信息，存入本地信息库中。
③舆情分析。对信息库中的所有信息，参照舆情指标体系，实时分析处理，包括主题识别、信息分类、数量统计、重要性分级，同时结合人工分析，通过与之前信息分析结果相比较，研判相关舆情的主题及热度变化趋势。
④舆情控制。实现舆情预警通报、应急方案制定、部门应急联动等管理内容。参照预警等级范围，通过设定一定阀值，超过阀值范围系统自动报警，继而引入人工干预，启动政府应急方案。
⑤舆情评估。主要是舆情事件的事后分析备案和舆情应对总结，为舆情监控系统的优化及应急预案评估和修订提供参考依据。
对政府组织机构来说，实时关注网络舆情，及时发现互联网上与本部门密切相关的舆情信息，特别是负面报道和敏感新闻。政府组织机构可以在有效时间内就舆情相关内容作出澄清或整改，积极引导网络舆论走向，消除不良影响。传统地采用人工搜索、筛选、统计的方法难以满足网络海量舆情信息分析的需求，基于计算机的网络舆情监测系统就是在这种背景下出现的。正如德国批判学派学者哈贝马斯所述：“科学技术的合理性本身也就是控制的合理性，即统治的合理性。”网络舆论的自由性并不像一些人想象的那样，可以不受任何纪律、制度的约束，不用为自己带有强烈自我情绪色彩的言论而担负任何责任。事实上，网络舆论的自由是有限度的，它是和控制相伴而生的。网络舆情监测系统是集网络信息自动采集、信息预处理、热点话题探测、敏感报道识别、舆情预警、舆情态势分析、趋势预测为一体的计算机辅助决策系统，相比人工方法能极大地提高监控网络舆情的效率。
网络舆情汇集分析智能化是指通过构建计算机网络舆情监测系统，辅助政府舆情工作人员对网络舆情信息进行舆情自动收集、分析和归纳，提取并整理出具有指导性意义的预警性、线索性和资料性的信息或报告的过程。网络舆情智能研判系统能够对网络舆情进行自动采集，通过定性与定量的分析，给出的舆情价值和趋向判断。网络信息汇集和分析智能化系统的应用，最早是在电子商务领域，产品生产厂商通过智能系统自动挖掘网上用户有关产品评价的贬褒信息和好恶的强弱程度。从而通过分析网上顾客的评价信息，对涉及产品各种特征的优缺点进行统计分析，为产品质量改进及市场营销导向提供决策参考。企业提供给公众的产品是消费物品，而政府提供给公众的产品是服务。为提高政府的服务能力，同样需要对公众意见进行收集和分析。相对于企业提供消费物品的单纯性而言，政府提供的服务往往具有更特殊的意义，特别是那些涉及民生、民权等关乎公众切身利益的职能事项，服务的好坏直接影响着党和政府的形象、政权的稳定、社会的和谐，相关舆情的收集和分析更为重要。通过提高舆情汇集分析的智能化水平，从而实现24小时的网络监测，系统自动搜索并采集指定关键词的相关舆情，及时发现最新舆情，即时分析舆情发展状态，跟踪舆情变化趋势，并根据预先定义的预警指标体系所设定的预警阙值，自动报警等功能，可以大大提高政府网络舆情的反应分析能力，及时了解社情民意，改进政府工作。
3.健全基于网络平台的危机舆情公关机制
D·詹姆斯认为，在虚拟环境发生的危机，最适合在相同的环境中解决，也就是“以网络对付网络危机”。由于网络的便捷性，在知晓危机事件爆发的第一时间，大部分公众会立即上网查找该事件的相关资料，网络成为公众验证事件真实性以及了解政府对于事件所持态度和相应举措的重要信息渠道。国办发\[2007\]54号文件提出要“充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用。各级政府网站要成为政府信息公开的第一平台”。如果政府未能在门户网站或其他网络平台上及时发布相关事件的立场与应对措施，就会给公众留下“不重视”或“反应迟钝”的负面印象。同时，由于官方主渠道信息的封闭，公众的不信任与怀疑情绪将转变成谣言的温床，造成较大的负面舆情，甚至会导致社会秩序的紊乱。
2011年3月15日，有关“日本核辐射导致海水受到污染，海盐从此变核盐”以及“碘盐可以预防核辐射”之类的传言开始在网络上出现。3月16日，浙江、广东、上海等地的一些居民开始涌入超市抢购食盐。这股恐慌性的购盐潮从东部沿海开始向内陆和中西部地区蔓延，并席卷了中国大部分地区，一时间人心惶惶。3月17日下午1点49分，中国盐业总公司开通了新浪微博，及时发布了《关于部分地区食盐抢购现象声明》。在声明中，中国盐业总公司表示“完全有能力保障食盐供应，已启动国家和省级储备，24个小时紧急配送”。此帖的转发和评论总数达11.5万条。3月18日，各地抢盐风波趋于平息。从上述事件演变的整个过程，可以看出两方面问题，一是抢盐的风潮这么快波及全国，说明重大事件舆情的网络传播力是相当可观的，必须引起政府的高度重视。二是与以往网络舆情事件不同，此次热点舆情持续时间仅3天，这与官方及时发布辟谣信息有着紧密联系，说明政府权威信息的及时性对于控制社会热点突发事件有着极其重要的现实意义。因此，有必要健全政府网络新闻发言和网络舆情公关机制，建立除政府网站外的多种形式的官方网络媒体信息发布平台，例如政府网上新闻发布厅、政府微博等，发挥其在重大突发事件中的舆情公关作用，及时关注网上舆论，做好信息发布和舆论引导工作。
4.建立基于政务协同系统的危机舆情应急联动机制
网络舆情治理不是单独某个政府部门所能完成的，亟需参照国家有关突发公共事件的治理方式，建立危机舆情应急联动治理机制。目前各级政府已建立了各种应急管理联动信息平台，但是，一方面，现有的应急信息平台往往是在突发性危机事件爆发后才开始工作，属于后期处置机制，不能适应网络舆情的实时监测、快速响应的应对原则。另一方面，应急管理联动信息平台往往针对的是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等重大突发公共事件，不适合网络舆情所突出反映的公民权利保护、公共权力监督、公共秩序维护和公共道德伸张等事件的处理范畴。因而目前对于危机网络舆情应对，特别是相关部门联动方面还处于治理空白区。
鉴于网络舆情的强大舆论影响力及其与现实热点事件的紧密联系，有必要构建危机网络舆情应急处理的政务协同信息平台，基于此平台建立网络舆情治理的相关政府部门联动机制。可在原有的各级政府应急管理联动的组织结构和联动部门的基础上，由宣传部门牵头成立网络舆情应急处理中心，构建基于政务协同的危机舆情应急联动系统，制定危机舆情治理部门联动协调机制。各相关职能部门在本部门内设立网络宣传办公室，负责本部门职能范围内的网络舆情应对工作。网络舆情应急处理中心负责统一收集和监测互联网上有关本行政辖区范围内的所有热点网络舆情，特别关注那些涉政信息，每天或每周按信息所涉及的不同职能部门，对舆情信息进行分类整理并传递到相应职能部门。同时针对某一重点舆情，向相关部门提供该舆情的跟踪分析报告，及时向各职能部门进行反馈，提供决策参考。各部门网宣办通过统一的工作平台，在第一时间内收到和本部门有关的最新网络舆情信息后，针对信息的具体内容，进行相应的舆情研判工作，并决定采用何种方式进行应对。当出现重大危机事件或危机网络舆情时，可由应急处理中心向政府应急管理办公室汇报相关舆情信息，同时向各职能部门发出危机舆情警示信息，由政府应急管理办公室协调各职能部门，启动突发公共事件应急预案。在整个危机事件处置过程中，处理中心将辅助应急管理办公室的工作，发挥事件舆情信息的收集分析，跟踪事件发展态势，为危机事件治理提供决策参考信息。通过建立基于政务协同系统的危机舆情应急联动机制，将大大提高政府危机舆情的响应速度和危机舆情处置能力。
2010年年底，郑州在全国首创网络舆情处置联席会议制度，目的是通过对热点网络舆情，进行集体会商研判，调查了解问题成因，预测舆情发展趋势，制订网下处置方案和网上引导方案，调动更大范围引导力量，防范舆论危机的发生和扩大。郑州市参加联席会议的固定部门，包括网络监管部门和市委、市政府督察室等部门共12个。据介绍，网络监管部门每天上午11点之前要将网络舆情报市网管办，对于不涉及多个部门的问题，直接督促相关部门予以解决。对于需协同处理的问题，市网管办将向涉及的职能部门下发通知单，并要求其迅速调查了解情况，各自先形成初步解决问题的方案，然后于下午3点半召开联席会议协商解决，在联席会议上，要研究出切实可行的处置意见，现场交办、跟踪督办，各部门落实责任，并将责任方出台的解决问题方案形成通稿，反馈给网友和媒体。形成“直接议决，直接交办，直接督查，直接反馈”的网络舆情应对处理机制。截至2011年6月15日，近7个月来，郑州共召开“联席会议”145次，对435个“敏感突出问题”进行研判和督办，起到了良好的效果。
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