在一些发达国家的发展进程中，经济发展的功绩大部分可以归功于经济学家，是他们的先知先觉帮助整个社会实现了奇迹；而成功地消除社会问题，则更多是依靠社会学家的先知先觉，正是这一点帮助整个社会避免了许多陷阱，缓和了社会矛盾，保持了社会稳定。因此，就当代社会转型期社会问题，有必要先从社会学的视野予以观照。
第一节我国当前社会转型期的理论阐释与现实图景
本研究针对中国特定的社会历史阶段，即中国当代社会转型的大背景而论。那么，什么是社会转型？其内涵是什么？中国当代的社会转型该如何定位？对于这一系列具有连带关系的问题的解析也自然成为本研究的逻辑前提。
一、“社会转型”概念与内涵的解析
（一）社会转型
“社会转型”的概念是在20世纪80年代引入我国，当时，不同学科对这一概念有着不同的理解。按语义学上的解析，某物因其内部的构成要素以及同外部的各种交换关系，使其有着特定而有效的组合关系，也使该物具有相对稳定的存在方式，这种方式即所谓“型”。当事物内部各组成要素以及它同周围环境的组合关系，或发生空间排列方式上的变化，或增加或减少构成的要素，从而使事物原有的相对稳定的存在方式发生变化，这一过程被称为“转型”，从这一意义上讲，“转型”是从化学领域的“构型”、“构象”以及生物学上的“进化”等词发展而来，转型后的事物，要么变成了他物，要么通过改变结构而增加了新的功能。后来，“转型”这一词被西方社会学界移植到社会研究领域，“社会转型”用来指社会结构的变迁。经济学家则更多关注经济层面的经济体制转型，政治学家更关注政治领域，而哲学家则更经常从宏观、系统人文化的角度加以总结和阐释。
（二）现代化进程
事实上，社会转型并不是一个泛泛而论的社会变迁的概念，它是与现代化相关的社会转型。也正因为“社会转型”与“现代化”有密切的关系，对于社会转型的理解也就很难绕开对“现代化”概念。现代化进程是指从传统社会到现代社会的历史进程。目前，国际学术界，有更多使用“社会转型”概念的趋势，社会转型已成为表达现代化进程的另一个语词。诚然，二者的内涵有重合之处，但“社会转型”这一概念的出现晚于“现代化”概念的事实，也决定了人们对二者认同上存在某种差异上的约定。
现代化理论的鼎盛时期是在20世纪的50年代末和整个60年代，但从60年代末开始，现代化理论便开始不断地遭受质疑。
首先是现代化理论未能从情感上得到普遍的认同。虽然现代化理论涉及现代化过程中极为广泛的问题，但其基本理论主张有三点：“传统—现代”两分法；社会发展的内因论；现代化趋同的假设。该主张暗含的西方中心主义倾向日益遭受批评。那么，提及现代化概念似乎涉嫌误导人们一味盲目地模仿西方经验、不加选择地引进西方的资本主义制度，甚至意味着未能充分顾及资本主义社会的弱势群体，包括中国在内的世界各个欠发达国家立场、经验和民族情感。
其次是20世纪70年代以后西方国家的发展现实。由于现代化内含的一个逻辑是，既然西方资本主义国家已经通过现代化实现了当今世界发展水平的最高，那么非西方国家也应设法改变落后的状态，而迎头赶上的唯一选择就是现代化，以此最终成为能与西方发达国家融为一体的现代社会。然而，70年代一系列的社会问题的集中爆发，如越南战争、经济危机、能源危机击碎了人们畅想的泡影，使人们看到了西方社会现代化进程不可避免的“陷阱”，现实提醒人们“对现代美国式乌托邦必须持谨慎态度，保持距离”。
虽然社会转型表达的也是从传统社会向现代社会实现历史跃迁的过程，但却避免了把当代社会变迁解释成向资本主义和西方文化臣服的理论片面性和局限性，以及由这种片面性和局限性所导致的现代化实践误区。相比较现代化概念透露的世界性研究视野，社会转型概念则更富客观冷静的气息，同时，也更强调社会变迁有某种社会更新和社会自觉的过程。
二、有关我国社会转型的理论阐释
具体来说，本研究将聚焦于改革开放以后以社会主义市场经济为基础的现代化社会转型模式的探索和实践时期。有人说，中国的这次社会转型“是一次社会结构的大调整，是从农业社会向工业社会跨入的过程，是从封闭社会向开放的现代文明社会迈进的过程，是把中国区域经济向世界经济体系溶入的过程，同时也是中国文明与世界文明相互融化的过程”。
但事实上，我国本阶段的社会转型其自身实践所呈现出的迥异于传统意义上的“现代化”特征，使我们很难简单地用西方发达国家和发展中国家语境下的现代化和社会转型内容来框定它。这些迥异的特征主要表现在两方面：一是超现代化性，二是路径依赖。
（一）超越现代化
虽然我们不难约定社会转型主要是描述当代社会历史变革现象，但“社会转型”这一概念的缘起及与“现代化”的渊源，使人更容易关注我国社会转型的现代化特征，即从传统社会到现代社会的历史进程，但我国社会政治、经济的各个层面实践恰恰超越了现代化本身。
1.经济转型的主题多重性
西方发达国家和发展中国家的现代化与发展都是从市场经济或市场经济与传统自然经济开始的，对在传统私有制基础上搞市场经济的国家来说，只需要解决建立市场竞争机制的规则问题，并不存在其他问题。
而作为社会主义国家的我国，经济转型过程的复杂性是所有经历现代化进程的国家不曾预见的。也就是说，我国是从自身建立起的独特的经济体制——计划经济再分配体制开始的，该体制是以对资源的高度垄断为前提的，那么，如今我国的经济面临转型时，其主题是从再分配向市场经济转型。“由于中国是在公共资产高存量基础上通过产权制度改革进入市场经济的，因此除了要建立市场竞争的秩序外，更重要的是面临产权或交易初始配置的问题”。而事实上，在这场以公共名义持有的资产交易中，由于公众不能直接参与交易，因此，这场交易面临着“卖方缺位”的问题。可见，我国当代经济转型不仅基础有别于西方国家，经济转型的主题也面临着有别于西方国家的多重性的现实。因此，可以说我国经济转型的内涵已超越了现代化的题义。
2.政府转型的权限双重性
一旦市场经济成为社会经济生活的主要运作机制，社会上大量的事情即会通过市场这只“看不见的手”来自发调节，这也意味着一个市场经济的政府的要求应当是一个有限的政府，当好竞争场的守夜者，维护好市场秩序，不要插手干涉市场自身的运作。
理论上讲，经济转型必然推动政治转型，政府也面临着从过去计划经济体制下的全能政府向有限政府转变。但事实上，由于我国目前的经济转型是从公有资产为主的基础上进入市场经济的，在此前提下单纯要求一个有限政府是不符合现实国情的。试想公有资产一经进入市场，任其在所有者——公众缺位的前提下自行交易，一个有限政府仅仅维持交易秩序，却对交易结果置若罔闻，那么作为公有资产的公共利益又有谁来保证呢？或者说，如果政府不全权参与，谁能代表公众参与？
可见，我国当代经济转型现实所对应的政治转型面临的不仅是一个从全能政府向有限政府转变的问题，而是具有双重性。即从政府如何规范、约束市场来讲，政府的权力是有限的，但从政府介入市场交易来讲，其权力是全权的，只不过这种全权是公众委托给政府的全权代理。关键是为了避免市场交易的监守自盗，政府与公众之间必须建立一种严格的委托代理交易机制：“第一，做这种交易，政府要取得公众的授权。第二，政府要接受公众的监督”，“这种公众选择代理，监督交易的机制实际上就是政治民主制”。
3.公民社会的培育与重建
在西方成熟的市场经济下，政府代表国家行使公共权力，与市场力量形成制衡，但国家与市场之间的均衡却依赖于成熟的公民社会。公民社会，又称为市民社会、民间社会，它是区别于政治国家而有相对独立性的自主社会领域。严格意义上说，公民社会是市场经济的伴生物，市场经济的基础是公民对个人自由、平等权利的追求，而公民社会是公民充分展现这些自主性的社会空间。因此，无论是在西方发达国家还是在发展中国家，在国家与社会的关系上，现代化和发展的主题是在相对成熟的公民社会的基础上现代民族国家的形成问题，而我国的发展进程几乎正好相反。
我国在转型前国家高度集权，“公民社会的合法程度非常低，‘民间组织’、‘民间社会’、‘市民社会’、‘公民社会’从1949年后一直是十分敏感的字眼”。在政治上高度一元化的组织和领导体制下，在经济上资源高度垄断的社会体制下，人们的全部社会活动，包括满足物质利益、从事物质生产的活动都由国家安排，并受到国家的严格管理与控制。“在这样一种政治背景下，对于不少人来说，‘市民社会，就是资产阶级社会，‘公民社会’或‘市民社会’则意味着与政府对立”。在社会成员大多依附在城市的单位制和农村的人民公社组织结构中，国家与社会合为一体，经济、政治和文化的权力中心重合，社会分化程度低。应该说，“为了强化对社会的总体性控制，消除任何带有独立性倾向的社会力量就是必然的”。
在当代的社会转型期，在市场经济的驱动下，为求得经济发展的自由，政府将一些社会公共事务的管理权逐渐让渡出来，归还给社会。虽说社会已成为控制资源的有力的潜在力量，自主领域的每一次扩大都意味着政治国家控制领域的相对减少，但毕竟当代中国公民社会是在总体性社会体制不断弱化和解体的前提下，逐渐从政治国家中分离出来的，因此正处于生成培育期。
4.意识形态的现代化更新
如果把现代化理解为科学和技术的发展，传统的农业社会向工业化变迁，中国现代化的进程从中国的近代即已开启延绵至今。因为从社会实践的角度来讲，无论是社会主义革命、社会主义建设还是社会主义改革，都是以现代化为基本目标，试图摆脱落后状态向先进状态过渡，并呈现出中国现代性的特征。指导中国社会主义实践的社会意识形态马克思主义也必然与实践相呼应，从这个意义上来说，“中国的马克思主义本身就是一种现代化的意识形态”。事实上，随着社会主义实践的起步、扩展，对社会主义以及现代化认识的深入，具有现代化内涵的马克思主义意识形态也处在不断更新的历史阶段。
在最初的社会主义建设期间，作为批判资本主义一极存在的马克思主义是以一种反资本主义现代性的意识形态存在的。“由于现代化理论从欧洲资本主义的发展中理解现代化的基本规范，因此，现代化过程也经常被理解为资本主义化过程”。那么，社会主义建设中的种种“赶超运动”表明“社会主义对现代性的反应是独特的、扭曲的甚至极端的”。
1978年开始改革开放，改革以“经济建设为中心”，通过经济领域的市场化将中国经济与当代资本主义经济接轨，社会主义改革真正回归到现代化目标本身，并放弃了理想主义的现代化方式。当代改革的社会主义仍然是一种作为现代化的意识形态的马克思主义，只是与改革前的社会主义相比，是“一种实用主义的马克思主义”，“它已经不具有前者的那种反现代性倾向”。但问题是，在“让一部分人先富起来”的口号的感召下，“这种将效率置于一切之首的实用主义，为新的社会不平等创造了条件，也为政治民主化制造了障碍”。自改革开放以来，围绕改革问题的争论就不曾中断过，虽然表现出意识形态之争，但“论争的核心问题并不是要不要现代化，而是用什么方式现代化”。
而今，市场社会及其规则日益成为社会的主导力量，马克思主义如何在保持其现代性的同时，不丧失其对现代化和资本主义市场本身所产生的社会危机作出相应的分析和批判，这是其继续发挥意识形态功能的关键问题所在，由此，从社会意识形态来讲，我国当代的社会转型也不仅仅关涉现代化，而是如何在超越现代化内涵的基础上的更新问题。
（二）路径依赖
我国当代的社会转型必将是持续整整几代人的现实、制度、文化和政治层面的渐进改革的历程，尽管我们也知道，转型并不意味着社会会让市场力量独自主宰其命运，但当一切变得如此不可预料，我们理应正视这些真实的问题。
因此，中国当代社会转型的独特的历史定位，应当是发生在20世纪最后20年以来的社会转型，它有现代化的因素但超越了传统意义上的现代化，是共产主义文明的转型。
“共产主义，无疑是另一种在人类历史上产生广泛影响的文明，在其鼎盛的时期，曾经囊括了人类的三分之一的人口，它有着与西方资本主义非常不同的价值、制度和运作逻辑”。虽然《历史的终结》曾一度把苏联东欧体系的解体看做是西方自由民主意识形态和社会体制的胜利，并宣告自由的民主制资本主义社会成为人类历史发展的最后一种社会形态，历史也就在这一时代宣告终结，但路径依赖所决定的社会主义制度在转型中继续发挥作用，以及在此基础上社会转型自身的机制与逻辑的发挥均不是以个人的意志为转移的。“转型国家在发展道路上与西方国家的重大差异甚至转型国家内部在发展模式上的重大差异，都明确地昭示人们，历史仍然在沿着不同的模式延伸”。
总之，我国当代的社会转型具有“超越现代化”和“路径依赖”的特征，约定了不能简单套用西方发达国家的经验与路径，事实上，我国当代社会转型所呈现出的独特实践逻辑：连续性、渐进性及实践先行式的运作路径已明显地向世人展示了我国当代社会转型独特的发展道路。
三、现实图景：社会转型引发的社会结构变迁
可以说，社会转型引发社会结构变迁是社会经济分化的必然后果，却难以明说这种分化的方向。对于当前的社会经济现状，即使当今中国的社会学界最有影响的社会学家们也仁者见仁，智者见智，其中具有广泛影响的是社会分层理论。
（一）理论背景
长期以来，在阶级阶层研究领域，存在着两大理论流派，一派是马克思主义的阶级分析，另一派是韦伯主义的社会分层研究。传统的马克思主义者将是否占有生产资料视为划分阶级的唯一标准，而韦伯主义者则采用多元划分标准——身份（声望、消费模式、生活方式等），经济状况（收入、财富、雇佣关系等）和政治权力。两派学者主要的理论差异在于，前者是一元阶级划分模式，后者是多元阶级划分模式。
马克思主义者与韦伯主义者在阶级阶层研究领域中的争论持续了一个多世纪，但近30年以来，由于社会历史的激剧变迁，两派学者都对传统理论观点加以修正。新马克思主义者抛弃了资产阶级和无产阶级的两极划分，采用多元指标进行分类；新韦伯主义理论家在划分阶级或阶层时把经济指标——如是否占有生产资料、是雇佣者还是受雇者——作为重要的分类指标。随着研究的深入以及研究技术的改进，后来者们越来越超越传统的派别之争，一定程度上来说，二者的阶级阶层划分标准和最终划分出的结果日益趋近。不同点只是在研究目的和关注点上，马克思主义者由于还保持对社会政治问题的强烈关注而强调对社会现实的批判，而韦伯主义者的研究更重视对社会现实的客观反映和准确把握。
新中国成立后，马克思主义成为中国共产党的指导思想，其阶级理论也被奉为圭臬。以此为指导，毛泽东在《中国社会各阶级的分析》中提供了中国社会各阶级的划分标准，意识形态领域长期奉行阶级斗争思想路线。马克思主义阶级分析成为中国共产党信奉马克思主义革命理论中的核心部分，逐渐由一种普通的方法演变为人文社会科学研究中的至尊方法，其方法价值经常为其意识形态价值所掩盖。
“文化大革命”结束之后，由于阶级斗争思想路线的终结，毛泽东关于中国社会各阶级的划分标准也相对失去了社会阐释的有效性，“阶级论”在某种意义上甚至成为社会禁忌。事实上，不论是阶级概念还是阶层概念，都译自英文“Class”，阶级与阶层之分很大程度上出于我国政治与意识形态的需要。
可以说，中国的阶级、阶层理论研究既没有传承国外社会分层理论的发展脉络，也没有建构起自身较为完善的社会分层理论体系，学者们只是从客观的现实出发，依据特定的标准，就中国当代社会的分层现状在实证领域获取一些局部的研究成果。当然，分类标准既有传统阶级阶层分类模式的延续，也有新马克思主义与新韦伯主义的影子。
（二）代表性观点
近年来，就中国当代社会是否“两极分化”，中国当代社会结构是否“定型化”这两个问题，中国当代阶级阶层理论研究的主要代表性观点仍存有争议。
1.中国当代社会是否“两极分化”
肯定的回答是“断裂化”观点。早在20世纪90年代末，孙立平提出中国社会结构特征“断裂化”。其基本观点是：20世纪90年代以来的中国社会，出现了社会资源继80年代中后期的“社会扩散”转至向少数人手中积聚的演变，整个社会日益分裂为相互隔绝、差异鲜明的两部分——上层社会和底层社会（强势群体与弱势群体）。尤其目前出现的精英联盟——政治精英、经济精英和文化精英的相互结盟更强化了这种趋势，他们之间的利益交换以及共同垄断资源分配，导致了精英集团与平民百姓之间的对立。“断裂化”实际上表达了社会两极分化的趋势，居于上层社会的少数人掌握着社会绝大多数资源，而处于底层的大多数人生活境遇持续下滑。“断裂化”观点虽然仅仅是理论上的预见，并未提供实证的经验论据，但无论是对学界还是社会决策层而言，“断裂化”的社会预见无疑具有振聋发聩的警示意义。因为一个两极分化的社会是缺乏社会张力的，一旦矛盾激化，社会冲突不可避免。
否定的回答是“中产化现代社会”观点。2002年，陆学艺等人提出随着市场化推进，中国社会逐渐分化出十大阶层和五种社会地位等级组成的社会分层结构。但同时，城市化的发展使社会向人们提供了越来越多上升流动的机会，其结果必然是社会中间层日益发展壮大，而社会顶层和底层都将缩小，整个社会结构日益趋于以中产阶级或中间阶层为主的“椭圆型”“现代社会阶层结构”。
2.中国当代社会结构是否“定型化”
肯定的回答是李路路提出的“结构化”论点。其主要观点：当代中国社会，社会经济差异已结构化，或者说阶级阶层结构稳定化，而且阶级阶层结构将被延续下去。
否定的回答是“碎片化趋势”分析。2004年李强提出：当前社会出现一些利益集团，但并未导致界线分明的阶级或阶层，当前的社会分化是一种多元的、相互交叉的分化。或者说，传统的几大阶级或阶层——工人阶级、农民阶级和知识分子被分化为许许多多的小群体，这些小群体如同一个个的碎片，而这些碎片并未显示出集聚为几大阶级或阶层的迹象。李培林则特别强调了社会观念方面的碎片化倾向，他认为由于社会态度的利益化和个体化发展，人们的社会态度和行为并不取决于所谓的阶级阶层地位，这导致了阶级阶层地位与社会意识相脱节，即意识形态的碎片化。
（三）中国当代社会结构的现实特征
上述理论观点在论及分化的未来趋势和后果时，表现出诸多的不同，在某些方面甚至还相互对立。理论观点的争议一方面说明现实的复杂性，另一方面也说明发展趋势的不确定性。当然，由于研究者采用不同研究方法，也在很大程度上限制了研究结论。
比如，就“断裂化”而言，研究者更多地就社会现象来论证其观点，其经验论据并不能足以支撑一个确定的结论；再比如，就“中产化”而言，由于问卷调查主要集中在中国的几个大城市，就有可能对社会结构特征给出“中产化”或“中间阶层”的描述，但如果将调查范围扩大，就很难在全国范围内得出“中产化”或“中间阶层”的结论。当前社会阶层分化存在着中产化的基础，可以按某一个单一指标归类出有一定规模的中产人群，但是真正意义上的中产阶级则人数很少，其数量规模可能很难称之为阶级。。况且，判断一个社会阶级是否已经形成，其中重要一条就是阶级意识的存在，而事实上，即使就城市范围内的“中间阶层”研究显示，当前中间阶层认同呈现出三个特征，即“盲从性、模糊性和片面性”。随着经验资料的增加以及实证研究系统性的不断增强，就会有更多更有说服力的研究结论和观点。
1.“丁字型”社会结构观点
李强根据我国第五次人口普查的数据，发现中国的总体社会结构，既不呈“橄榄型”也不呈“金字塔型”，而是一个倒过来的“丁字型”。其中一个巨大的处在很低社会经济地位上的群体，在形状上类似于倒过来的汉字“丁”字的一横，而丁字的一竖代表一个很长的直柱型群体。“丁字型”社会结构反映了中国城乡分野的现实：构成“丁字型”结构一横的，是巨大的农村社会阶层；而构成“丁字型”结构一竖的，则更多地是城市的就业者。
李强认为“丁字型”社会结构改革前存在，改革后呈加剧之势。由于下层群体过大，而且下层群体与其他群体之间属于一种两极式（或直角式的）连接方式，因而导致社会群体之间甚至整个社会处于一种“结构紧张”的状态，而结构紧张是造成众多社会问题、社会矛盾的基础原因。
2.“多层分化形态”观点
李春玲采用了2001年全国抽样调查数据，根据各个维度和各个层面的数据资料分析和对四种理论观点的检验讨论，得出结论：“断裂化”、“中产化”、“结构化”和“碎片化”现象在当前中国社会经济分化中都有所表现，但是，当前社会经济分化的主流态势是多层分化的结构趋势，即在分化形态上表现为多层分化，在分化的趋势特征上表现为结构化。而变化的分层格局是走向中产化社会还是断裂社会，则取决于各阶层、各群体的竞争和妥协结果。
也就是说，当前中国社会经济分化并未导致断裂社会也未形成中产社会。在某些方面，断裂化的趋势在发展着；在另一方面，中产化的趋势逐步增强，这两种分化趋势的交互作用和相互制约，使断裂社会不太可能出现，但中产社会在近期内也不太可能形成，目前的多层分化形态很可能将持续一段时间。值得注意的是，在各个纬度的分层中以及社会态度和社会流动方面，孙立平的观点得到了验证，即断裂化或两极化倾向都有所发展，社会上层与下层之间的距离拉大。
在对当代中国社会结构做出判断时，一个基本的现实是，中国当代社会转型期依旧处于进行时，这就意味着，无论整个社会处于一种“结构紧张”的“丁字型”状态，还是处于多层分化的主流态势中，社会结构仍然处于变迁的轨道上，如果按着既定的分化轨迹延伸，有可能推迟或阻碍具有稳定社会效益的中产社会的形成。
总之，本研究所聚焦的是改革开放以后以社会主义市场经济为基础的现代化社会转型模式的探索和实践时期。但事实上，我国本阶段的社会转型其自身实践呈现出了迥异于传统意义上的“现代化”特征，即超现代化和路径依赖。
超越现代化的特征，约定了不能简单套用西方发达国家的经验与路径，事实上，我国当代社会转型所呈现出的实践逻辑：连续性、渐进性及实践先行式的运作路径已明显地向世人展示了我国当代社会转型独特的发展道路。与此同时，由路径依赖所决定的社会主义制度在转型中继续发挥作用，在此基础上社会转型自身机制与逻辑的发挥均不是以个人的意志为转移的。
社会转型引发社会结构变迁是社会经济分化的必然后果。越来越多的实证研究显示了我国当代社会转型所带来的风险，无论整个社会处于一种“结构紧张”的“丁字型”状态，还是处于多层分化的主流态势中，都显示了社会结构还处于变迁的轨道上。
第二节我国当前社会转型期的社会问题
既然中国当代社会还处于变迁的轨道上，毫无疑问，社会结构继续分化的巨大风险，会导致社会结构的非稳定性，也必然意味着社会问题的丛生。可以说，如何应对、解决当代社会转型期的社会问题，如何控制社会问题的风险，如何避免社会问题可能的激化导致社会改革的阻滞已成为当代中国不可回避的要务。
一、社会问题的理论基础
理解社会问题的理论基础，是解析我国社会问题的必要前提。
（一）社会问题概念的界定与解析
关于“社会问题”的定义，由于研究者的理论框架、思维角度和研究方法不同，历来就有多种不同的说法和表述，但无论有多少歧义，对于这一问题的回答离不开两个前提条件的辨析。一是，就社会问题的界定而言，私人问题与公众问题的区分；二是，就社会问题的成立条件而言，自身所包含的客观条件和主观评判的辨别。
1.前提一：私人问题与公共问题的区分
美国著名的社会学家米尔斯1959年对私人问题（Private Troubles）与公共问题（Public Issues）进行了区分。在他看来，二者的区别在于“局部环境中的个人困扰”和“社会结构中的公众问题”。
由于人类社会行为的后果分为两种：一种是对参与互动者直接的影响；另一种是除了对直接有关者有所影响之外，还会影响到其他众多人。在此前提下，私人问题强调的是个人相关性，即私人问题只发生在个人与他人直接构成的关系区域里，只关系到个人直接体验的有限的社会生活领域；而公共问题强调的是社会性，即公共问题往往超出了个人的生活区域、生活环境，与人类社会生活、制度或历史相关，和多数人所共同珍视的利益、价值相关。
那么，在区分私人问题与公共问题的前提下，我们可以理解，社会问题不是一个私人问题，而是一个公共问题，之所以如此，关键在于社会问题也具有公共问题所强调的“社会性”。
2.前提二：客观条件与主观评判的辨别
就客观条件而言，社会问题的判定首先要有“问题”状态出现，即对公众有现实的负面性困扰状态存在；就主观条件而言，社会问题的判定离不开公众主观确认及其行为反应。
比如交通拥堵、吸烟污染环境本身都对公众形成了一个“问题”性的困扰，这属于社会问题存在的“问题”状态，但这仅仅是客观条件，如果没有主观条件，这些“问题”状态尚不足以成为社会问题。比如交通拥堵，本身对公众形成了一个“问题”性的困扰状态，但大城市居民大多习以为常，就不是“问题”。再比如吸烟在有些地区算是一个扰民“问题”，并被严格制止，但在另外的区域可能是再正常不过的生活习惯。也就是说，对“社会问题”本身的确认，既离不开客观条件，客观的“问题”状态，也离不开主观条件，即社会成员的认知、评判及共识。
社会问题界定的关注点应当是“被社会中的相当部分人群认定有悖于理想标准或有悖于现实规范的行为、事端和现象的结合体”，这个结合体必然有下述两个相互关联的特性：一是，社会中的相当部分成员的日常生活受到了负面的影响；二是，社会中的相当部分成员认定必须采取一定的措施和手段来消除那种负面影响。
（二）社会问题产生的理论动因分析
对社会问题成因的研究由来已久，观点不一而足，其中最有影响且广为人们接受的是美国社会学家温贝格和罗宾顿的“五观点”，即病理学观点、价值冲突观点、偏差行为观点、标定论观点和社会解组观点。美国社会学家温贝格和罗宾顿在其共同主编的《社会问题解决方案：五个观点》（1981年）和《社会问题导论：五种理论观点》（1979年）两本书中提出此见解。
社会病理学观点认为，社会如同一个有机体，因为某些组成部分（主要指那些特定的个人或人群）出现“病变”，进而影响到整个社会机体的健康，而出现“病变”的主要原因是部分社会成员的社会化过程出了毛病，没有成功地接受社会的既定准则，做出了有悖于社会规范的事情，使社会机体发生了“紊乱”。
价值冲突论观点将社会问题的出现归因于各社会群体之间在价值方面出现的严重冲突，这种冲突背后是各社会群体现实的或潜在的利益摩擦，由此在一些具体社会领域中引发一系列具体的行为对立和冲突，形成持续的社会不和谐状态，社会秩序因此出现严重问题。
偏差行为观点将社会问题的成因与社会中的个人或群体中的行为失衡直接联系在一起，而偏差行为的出现则是个人或群体在无法通过社会所能接受的规范性途径实现其理想目标的情况下所做出的一种越轨性选择，它有悖于社会现行准则，被看成是“大逆不道”，给正常的社会秩序造成严重的消极影响。
标定论观点是将社会问题本身放到公众或其他社会活动主体（如机构）的判定框架中来理解，那些违反公众或其他社会活动主体的主观标准或期望的行为、事端或现象均被确认为具有偏差性，就构成了社会问题；那些行为、事端或现象被认定越轨程度越严重，社会问题也就被认为是越严重、社会秩序越混乱。
社会解组观点认为，外在于个人或群体的社会结构关系、社会体制因素的变化是社会问题的主因。在急剧的社会变迁时期，社会解组现象十分普遍，社会关系结构和社会体制的变动使得原来规范个人或人群的价值准则变得含糊不清或失去了实际作用，个人或人群因此失去了基本的规范，形成内心紧张，其行为变得混乱不堪，整个社会就变得极为无序。
如果对这五种观点从归因的角度进行解析，可以看出，病理学观点、价值冲突观点、偏差行为观点和标定论观点都归因于内部，即社会中的个体或群体自身的观念、行为出了“问题”，而社会解组观点则归因于外部，即社会关系结构和社会体制的变动使得原来规范个人或人群的价值准则变得含糊不清。
二、我国当代社会转型期社会问题的动因
结构功能主义学派的代表人物——美国社会学家帕森斯认为，社会系统是一个有机整体，由对社会系统发挥功能的相互联系的各个子系统组成，一个子系统的变迁会引发其他子系统的相应变迁。在这种社会系统中，变迁是缓慢而有序的，始终朝着均衡和谐的状态运行。帕森斯不仅强调了均衡这一发展方向，也同时提示了不均衡的存在：一方面，社会结构分化会带来子系统之间边界关系的复杂化；另一方面，各个子系统内部结构分化的速度和水平往往不一致，因而经常打破原有边界关系的平衡，造成子系统之间关系的紧张和紊乱。
也就是说，对于任何系统来说，均衡都是暂时的、相对的、有条件的，不均衡才是绝对的、永恒的。我国当代的社会转型是一种整体性的社会变迁，是社会结构的各构成要素分化与重组的过程，在转型的过程中，社会系统各方面、各部分、各要素之间必然会存在不同步，在社会各个领域表现出社会失衡、社会失调、社会失序，投射到社会肌体上，就会以种种社会问题的面貌呈现出来。
（一）社会失衡
所谓“社会失衡”，主要是指社会系统的各个组成部分之间出现的发展程度高低不同的状况。目前在我国主要体现在地区间发展失衡、行业间发展失衡和个体间发展失衡。
就我国地区间发展失衡来说，这本来是历史遗留问题，但进入转型期以来，由于政府的梯度发展战略及产业结构、人力资本等因素的影响，我国东、中、西部地区间的发展失衡进一步突出。
我国行业间的发展失衡表现是多层次和多方面的。由于转型期某些行业的垄断经营、国家的政策倾斜、不同行业的资源不同，均导致了我国行业间的发展失衡。目前，金融、保险、外贸、邮电、交通、电力、房地产、科学研究、党政机关等行业的收入明显高于平均水平，而农林牧渔、采掘、建筑、餐饮等行业收入明显偏低。其中，行业间的收入差距突出表现在垄断性行业与非垄断性行业之间。
个体间发展失衡表现在城镇居民间、农村居民间和城乡居民间的收入差距上。改革开放以来，在这三个层面上的居民收入差距都经历了缩小与扩大的起伏，但进入20世纪90年代后期，差距扩大的趋势日趋明显。城镇居民间的收入差距，按照国家统计局公布的数字，1992年城镇居民可支配收入的基尼系数基尼系数是国际上公认的判断收入平均程度的最基本指标。基尼系数的取值范围为0-1，其数值越小，标明收入平均分配状态越趋于平均。基尼系数在0.3-0.4比较合理；基尼系数超过0.4时，标明收入差距偏大；基尼系数超过0.5，表明收入出现两极分化，会引发社会问题。为0.25，1994年为0.30，2000年为0.32，2003年为0.34，上升趋势十分明显；农村居民间的收入差距，1999年的基尼系数为0.34，2000年的基尼系数为0.35，2001年为0.36，2007年则进一步扩大到0.37；城乡居民间的收入差距于1997年加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90∶1，2002年继续扩大到3.11∶1，2003年扩大到3.23∶1。2003年，我国人均GDP已突破1000美元，基尼系数仍位于倒U型曲线的上升阶段，处于经济发展中一个非常敏感而关键的阶段。美国经济学家西蒙·库兹涅茨在1955年提出了著名的“倒U型假设”。即在市场转型过程中，经济增长与收入分配之间呈现一种倒U型的关系，倒U型曲线从上升到下降，要走过“倒U型曲线”的“拐点”，该“拐点”的条件是：非农业人口所占的比重必须达到60％，人均GDP达到1500美元左右时，基尼系数才开始下降。
（二）社会失调
所谓“社会失调”，是指在社会变迁或转型过程中，各个领域的发展速度、深度和广度相差甚远，不能相互配合、相互支持，因而也就不能达到相互促进的理想状态。
中国社会30年的转型期也是社会经济加速发展时期，这种加速发展突出表现在工业化进程和市场化进程的加快。然而，也正因为这种局部进程的加快，给其他领域带来了负面性，社会失调导致的社会问题也逐渐显现。
工业化的加速发展不可避免地给自然环境带来了巨大的压力，突出地表现为资源危机问题与环境污染问题。就资源危机问题来说，虽然人们常说，我们的祖国地大物博，但事实上，人均资源严重不足，许多重要资源的人均占有量远远低于世界平均水平，由于在工业化的快速发展过程中，长期维持着“高投入、高消耗、低产出”为特征的粗放式的工业增长模式，致使资源浪费严重、资源利用率低，更加剧了资源不足的矛盾。另外，工业的快速发展导致我国目前环境问题不容乐观。一份来自国家环保总局的调查报告显示，我国工业的污染物排放量超过发达国家10倍以上。不仅空气污染严重，近海和江河水生资源及其生态环境也面临威胁，水域生态荒漠化日趋严重。据“中国科学院环境与发展中心课题组”对20世纪90年代中国环境污染造成的经济损失所做的估算，如果以1993年的价格指数为参数，90年代前三年的污染年损失值达到1000亿元以上。
事实上，中国人这种“单纯追求经济增长”的发展观，并不是没有理论依据。早期发展理论的代表人物刘易斯就认为，不发达国家之所以贫困，根本原因在于“经济蛋糕做得不够大”，因此，要想发展，关键的问题就是把“蛋糕做大”。GDP的增长不仅能自动改善人们的整体生活水平，而且还有助于推动民主化进程和维护社会稳定。由此，国民生产总值或国民收入的增长成为评判社会发展的首要甚至唯一标准。
随着改革开放，“发展才是硬道理”成为指导中国社会方向的指针，事实上，中国改革的车轮启动之初，并未深究“何为发展？”几乎是想当然地认为“发展等同于经济增长”，于是，各个希冀发展的领域都在经济增长的目标指引下匆匆上路了。
事实上，经济发展了，但并未天然带动整个社会的协调发展，那些关系到社会整体利益和长远利益的部门却很难得到发展资源，从而带来诸多社会发展滞后问题。
（三）社会失序
所谓“社会失序”是指因社会转型以及由此而导致的社会失范所引起的社会秩序在一定程度或一定范围的紊乱。当前，中国社会失序主要表现在政治、经济、教育、思想文化和社会生活等五个领域。
市场化进程加快带来的社会失调主要体现在，由于市场经济追求的利益最大化导致社会运行体制和社会规范的破坏。诸如政治领域的权力腐败问题滋生的前提，是由于经济发展程度的提高。经济越发展，社会资源越丰富，这也意味着权力所能调动的资源也越多，在市场化进程中，由于竞争的不规范性，导致了权力的市场化，不仅权力本身极易成为待价而沽的商品，而且权力也越来越多地介入市场资源的分配过程中。那些坐拥权力者位居高位，不仅意味着占有、享用和可分配更多的社会资源，而且还利用靠近制度的便利，运用权力谋其个人私利。权力腐败现象的滋生、蔓延不仅不利于市场经济建设，同时也腐蚀着社会肌体。
思想文化领域里社会风气败坏问题，由于市场经济的趋利性，当人类的物质文明在不断追求超越之时，人类的精神和道德就不得不为之付出代价。市场经济滋长了人们无休止的物欲，而为了满足这些无止境的物欲，引发了人们在社会交往中的“见利忘义”、“不择手段”，直至精神世界的空虚化、道德底线的土崩瓦解。
社会失序还表现在经济领域里市场交易的不正当竞争行为，教育领域里高收费和乱收费的现象，食品、药品安全领域里危机重重，社会生活领域犯罪主体年轻化和犯罪活动组织化现象等。
总之，在当代社会转型期，许多经济社会问题都是过去未经历的，至少没有在目前的层次和规模上经历过，当然，我们对现代市场经济的本质特征认识不足，某些关键领域的市场化改革进展缓慢、市场经济赖以正常运转的制度建设滞后，加之，政府公共服务供应不足、增长方式转变不到位，导致了社会矛盾日益加剧。所以说，我国当代社会转型的社会问题所表现出的社会各个领域的社会失衡、社会失调、社会失序，一定程度上说是市场化路径中不可避免的改革问题。
三、我国当代社会转型期社会问题的概念约定
在我国当代社会转型，由于社会各个领域的社会失衡、社会失调、社会失序所导致的社会问题纷繁复杂，甚至可以说，由于巨大的社会变迁，各社会领域的状况对公众的日常现实生活和发展前景产生不同性质、方向和力度的影响，一直引起全社会成员的高度关注，社会的政治、经济、法律、文化、教育等所有领域的行为、事端和现象，均成为主题意义上的“问题”。本书不可能穷尽所有的问题，因此，仅从众多社会问题中择其要点加以关注和解析。
与此同时，由于对“什么是社会问题”的回答离不开两个前提条件的辨析，即私人问题与公众问题的区分，社会问题包含的客观条件和主观评判的辨别，那么，对于什么是我国“当代社会转型期的社会问题”，同样离不可这两个前提条件，一是社会问题的社会性，二是社会问题的主观判定。
有鉴于此，本书对我国“当代社会转型期的社会问题”的界定，既离不开特定的社会动因，也离不开社会问题的两个前提条件所约定的特性，应当是：改革开放以后以社会主义市场经济为基础的现代化社会转型模式的探索和实践时期，由于急剧的社会变迁，在新旧社会体制、社会规范的交替变动中，在社会各个领域显现出的，为社会公众所认定的必须采取一定的措施和手段加以消除的社会困扰。
总之，中国经济在30多年中所取得的成就，已经成为全世界承认的不争事实，包括国民经济的迅猛发展、经济结构的改变、第三产业规模的扩大、市场化程度的提高，以及城市化进程的加快。但我国在社会转型时期社会经济发展出现了诸多的不平衡，包括经济结构的不平衡、城乡发展的不平衡以及人口结构的不平衡……一系列社会问题，形成了中国特有的社会景观，随着社会转型发生深刻变化，社会成就与社会问题交织在一起，社会问题亟待治理。
第三节社会问题的治理
一定程度上说，我国当代社会问题的出现有其必然性和系统性，是社会运行机制和社会关系结构出现偏差的产物，更具体地说，是由于我国的社会转型初始期，经济发展的目标主导了政府政策的主流，也主导了公众关于社会进步与个人利益增进的价值取向。随着改革的深入，片面强调经济发展所引发的消极后果不断显现，如环境污染、道德滑坡、社会失序等。针对这些社会问题，如何促进经济发展与社会发展协调并进的意识逐渐进入人们的视野，社会问题意识以及社会问题的治理也一再被提示出来。
一、社会问题的治理空间
虽然社会问题的出现与经济、社会发展的不均衡相关，但对社会问题的审视却不能简单看做是经济发展策略不当的后果，对社会问题的治理也不能局限于局部性和临时性的政策调整。事实上，社会问题作为独立的社会事实一经存在，其自身就具备了独立演化的可能性，一切曾经的促发性因素，比如政治的、经济的和文化的因素虽然还在发挥作用，但充其量已成为社会问题演化系统的外在的因素。所以，对社会问题的治理一定要建立在对社会问题自身演化特性的了解基础之上，社会问题治理的空间也突出地从社会问题自身的风险性以及建设性上体现出来。
（一）社会问题的风险性
首先，社会问题发展方向具有不确定性。社会问题所置身的宏观社会环境的变化，导致社会问题的解决面临诸多不确定性。德国社会学家乌利希·贝克、英国社会理论家吉登斯为代表的“风险社会”理论家们从宏观结构因素剖析了当今社会“风险”。他们认为，在后现代性条件下，风险不仅大量出现而且全球化了，因此比过去更难以被计算、管理或避免。
其次，人们对社会问题发展认知有限。更具体讲，是社会问题与人们的主观认知的错位。“风险是客观存在于主观认知的结合体”。正常情况下，社会问题的解决有赖于人们对社会问题本身风险轻重的认知，人类社会的进程是不断面临着无数自然和社会挑战的“问题单”，那么对问题的关注、解决很大程度上取决于该社会问题在“问题单”上的排序，那些被认为利益攸关的社会问题必然被排在“问题单”的前列，从而获得率先的关注和解决，而那些虽是问题但其攸关程度远未被人们所意识的也就必然排在“问题单”后列。按理说，众多具有冲突和挑战性的社会问题的客观可能性与主观判断的可能性应该是平衡的，并且是相互推动的，即社会问题的客观存在引发了人们的主观认知，而认知的深入，有利于更深层次理解和把握社会问题，进而促进社会问题适时、客观和妥善解决。但问题在于，社会问题的“客观可能性”与人们的主观认知往往也存在差距甚或存在完全脱离的情况，或者说，人们往往对社会问题存在偏差性认识，从而导致对社会“问题单”的错位排序，有时并不重要的问题被夸大了，对其考虑予以前置；而有时严重的问题却被忽略了，对其考虑予以后置，结果被夸大的社会问题会引起不必要的社会恐慌，而被轻视的社会问题也往往贻误了解决的最佳时机。
再次，社会问题的发展结果具有一定的失控性。一方面，“失控性”表现在社会问题的自身发展与应对逻辑上。社会问题产生、发展有其自身的逻辑，治理社会问题也有一个时机问题，社会问题之于一个社会就如同疾病之于一个健康的肌体，如果用药对症，疾病即得到有效遏制，如果用药不对症，任致病因子自然发展，疾病就会恶化，当疾病长期未得到有效遏制，疾病就会对人的肌体造成不可挽回的损害，有时甚至发展到无药可救的地步。因此，对一个社会问题的解决也存在是否对症，以及解决是否适时的问题。
另一方面，“失控性”还表现在社会问题的“制度化”风险上。社会问题一般来讲它不是一个私人性质的问题，而是一个具有公共性质的问题，社会问题往往关涉不同利益方，其冲突标的在于对某种公共性（资源）的争夺诉求。在传统社会里，对冲突的裁断会交付“上帝”和“命定”，而随着近现代的社会进程，“理性”和“科学”粉墨登场，即规范人们对公共性资源的利用是以制度“药方”来担当的。可以说，社会问题一经发生就已置身于既定的社会框架之下，无论是物质的、有形的社会环境，还是无形的文化层面的制度环境。要知道制度的产生本身也是为解决某“问题”而建立起的行事规则，它犹如一剂灵丹妙药有效地调解着人们在利用公共资源上产生的冲突，使社会问题得以暂时解决。但问题是，制度同“药方”一样也有过期的时候。因为社会问题的冲突性事实上从来没有真正止息过，而相对固化的制度却有运转失灵的风险，就如同存于人体内的病毒，一旦对某种药品产生抗药性，病毒本身就会发生变异，就需要全新的良药，即制度的更新。而且随着现代社会的进程，这种制度化的风险日益普遍，“大部分制度化的结构性风险环境在现代社会要比前现代社会更为重要。这种制度化的风险系统实际上影响到每一个人，无论他们是否是系统的‘演示者’”。我国当代的社会转型期，面临的制度更新更是波及社会的方方面面。
社会问题的不确定性是针对外部环境因素而言的，这种外部环境因素是客观的，一定程度上是不以人的意志为转移的；而人们对社会问题的发展现实的有限认知性，及社会问题发展结果的失控性则具有人为的主观性，具体来讲，社会问题本身已为人所意识，只是前者在认知层面存在误区，对社会问题认知不足，或认知过度，而后者在实践领域存在误区，即由于措施不当而导致恶性发展。
总之，社会问题是具体的，在各社会领域中有不同的表现方式和演变过程，但其本质上是一种社会失序状态，不对这种状态施以治理，无异于加剧社会运行过程中和社会关系结构中的各种矛盾和冲突，最后会危及整个社会的基本格局，导致社会发生严重混乱，乃至解体或崩溃。
（二）社会问题的建设性
社会问题的存在，由于其“冲突性”的本质，被人视为消极现象，事实上，在社会进程中，社会问题并不总是反功能的，它有着直接的不可替代的积极作用，正如齐美尔所暗示的那样，“冲突可以清洁空气”。
首先，社会问题具有群体聚合、维护群体的功能。
一方面，冲突通过加强群体意识和分离感而在社会系统中的各群体间建立起边界，由此使系统内的群体身份得以确立，同时，通过互相“排除”，在不同群体间建立一种平衡而使整个社会系统得到维持。可以说，虽然我国当代的社会转型导致了社会结构分化，但由此产生的社会问题的冲突性也形成了一种诉求差异、利益分野，事实上，“只有通过冲突并处于冲突中，才能认识到他们的共同利益”，一定程度上说，正是这种社会问题的冲突性建立并维持现有社会结构的平衡。
另一方面，冲突具有“组织和调节向上流动”的功能。由于社会分化的界限存在，社会阶层冲突也具有必然性，但几乎在任何一个社会里，“向上流动”都是社会成员的心仪的选择，他们会争相效仿高等阶层的生活方式，并且愿意成为高等阶层的成员。比如，哈贝马斯在其《公共领域的结构转型》一书中，曾提到欧洲资产阶级上升期间，早期发迹的资产阶级以拥有皇家贵族的头衔为耀，以跻身于皇家贵族把持的宫廷宴会为荣，当然，由于皇家贵族的身份具有先赋性，即使发迹的欧洲资产阶级有缘与皇族为伍，但由于浑身透出的铜臭气，也始终与皇室贵族存在着天壤之别。而现如今的中国，即使不断有学者惊呼我国正进入“分化恶性循环时代”，能有多少人能抵挡高档奢侈品的诱惑，又有谁愿意放弃向上攀登的步伐？毕竟，在获得性身份（后致性身份）占支配地位的流动性社会，不同阶层之间的冲突与社会层次中较高阶层的强吸引力结合在一起。可以想见，假如并不存在社会问题的冲突，“地位群体将由于他们之间界限和外部世界的消失而消失；但是，由于向上的社会流动是这些社会的文化理想，他们之间的界限被完美地保存下来。”
其次，社会问题冲突具有“排气孔”作用。这事实上也是齐美尔提出的关于冲突的“安全阀理论”。在任何一个社会里，具有冲突性的社会问题都是存在的，甚至敌对情绪也不可避免，如果没有发泄彼此之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员会感到不堪重负，而社会系统会提供排泄敌对和进攻性情绪的制度，即为这种冲突和对立设置人所共知的制度性的出口，进而避免因阻塞累积的压力而造成毁灭性爆炸的潜在性。比如欧洲和前文明社会中，决斗制度就是安全阀习俗的例子。“决斗实际上把一种毁灭性的、进攻性的自助置于社会控制之下，并成为社会成员之间敌意发泄的直接出口”。如果一方被刺死，就意味着事情“由社会了结了”，敌意终止，社会关系得以延续。再如，现代社会中，某些国家允许“红灯区”的存在，其理论前提即是“安全阀”考虑，在这一制度性的界限内，成年人违反通常性行为规则，被压抑的内驱力得到某种程度的释放，进而避免了不可预知的社会破坏性。可以说，我国当代社会转型期社会问题频仍，也正是社会系统自身的一种调节，通过社会问题的彰显，无形中也释放了转型期社会积累的群体矛盾的压力，因此，社会问题的存在，具有“排气口”功能。
再次，社会问题具有社会整合器的功能。一方面，是指社会问题的冲突性加强了人们社会参与的可能性。社会问题总是在一个有约束力的规范空间内展开的，如若没有冲突的发生，既有的规则往往为人们所忽略，就如同两个从未发生过土地纠纷的所有者对其土地界限的熟视无睹。社会问题的冲突表明在不同利益间存在着一个共同的竞争对象，为解决争端，冲突双方会共同回望既定规则，寻求有利于自身的解释，以期在规范空间内最大限度地维护自身的利益，可以说，社会问题的冲突性提示人们共享的价值准则——规则和准则的存在，这种自觉意识无形中促进了对社会生活的参与。
另一方面，是指社会问题扮演了一个制度激发器的角色。社会实践总是处于发展变化之中，这种不可抗拒的历史进程具有某种必然性，随着社会挑战的出现，社会实践在不断面临新的问题；而另一方面，作为文明成果的社会意识形态却具有相对稳定性，一旦积淀下来，就相对固化了，不会因时而变。二者的不完全同步性也导致了某种社会张力的产生，进而各种社会矛盾或观念冲突以新的社会问题的形式凸显出来。社会问题的存在就在于人们无法从既有的规则中找到有效解决现实冲突的办法，从而使人们意识到既有规则的漏洞和缺陷，或者说制度建设的滞后性，与此同时，冲突一经产生，就呈现出某种预见性，因为冲突双方都期望旧规范的消解和某些新规则的建立，最终它导致了社会规则的建立和扩张。
总之，社会问题正反功能的存在，意味着其本身是社会系统不可或缺的一部分，社会问题是现实的，是不可回避的，关键是如何利用社会问题的建设性功能促进社会肌体的良性循环。“一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化了的条件下延续下去。换句话说，一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性崩溃的危险增大到极限。”可以说，当代转型社会可能是社会问题丛生，但冲突所容纳的广度恰恰说明社会的宽容度，而冲突的深度也正提示和激发了制度改革和制度变迁的紧迫性。
二、我国社会问题治理的实质：公共政策问题
社会问题的破坏性决定了社会问题的治理必要性。但在不同政治体制和文化传统的社会里，在不同经济发展阶段，对社会问题的治理具有不同的原则、方法和措施。即使在同一国家之内，社会问题的治理方法也会经历不断变迁。
在社会学领域，人们公认，我国社会转型期社会问题的治理背后是公共政策问题，但公共政策何以成为治理社会问题的实质与关键呢？社会转型期社会问题治理的实质是由诸多因素决定的，比如社会问题治理的变迁性，以及公共政策本身的特性。
（一）公共政策的凸显——社会问题治理的变迁
既然我国社会转型期社会问题的治理背后是公共政策问题，那么，什么是公共政策？一般来讲，严格意义上的公共政策是指，“在广泛的社会经济领域里为达到特定目标，由政府和其他社会机构系统实施行政权力和各种决定，以调整各种社会关系，保持社会的基本秩序”。
事实上，在上世纪70年代末之前，我国并没有公共政策与非公共政策之分，因为在计划经济体制下，行政力量的主导性凌驾于社会各个领域，各个领域的独立性及其相互界限模糊不清，整个社会还没有公共领域和非公共领域之分，也没有公共事务与非公共事务之分，更没有相应的公共政策与非公共政策之分。
从上世纪70年代末中国社会转型伊始，政府改革的直接目标是，调整既有的制度、准则和规范，以确立起新的社会运行机制和社会关系结构。紧随其后，经过逐步博弈，政府力量从社会各领域，尤其是从经济领域中渐次退出，市场力量的主导性得以彰显。但问题是，当通过市场手段不断促进经济增长的同时，市场力量的缺陷也逐渐暴露出来，尤其在各个社会领域中引发的大量不合理现象已经阻碍了社会经济改革的持续深入，如不及时应对治理，改革中业已建立的社会运行新机制和社会关系新结构将无法有效地良性运转。
而面对社会各领域，特别是非经济的社会公共领域，诸多的矛盾、冲突和障碍，即便是最完善的市场力量也回天无力。在公众对社会问题的判断价值的背后，在大众媒介对社会问题报道揭露的背后，焦点是政府和其他社会机构（不管是中央政府、地方政府，还是权力机构）以什么样的原则、什么样的方法、什么样的策略手段来治理社会问题。
因此，行政力量的重要性在市场化背景下重新被提了出来，即以行政力量为依托，通过实施各种类型的公共政策来治理社会问题，就成为不可替代的选择。与此同时，我国目前社会转型期的社会问题的生成与恶化，不仅与市场力量的缺陷有关，还往往是行政力量应用不适当的结果，如政策失误、法规法律的权威丧失等。这也意味着，公共政策成为治理和解决我国社会转型期社会问题的最主要路径，公共政策形成的历史条件据此成熟。
（二）公共政策的基础——公共性
社会问题治理原则容易达成一致，但对如何治理往往难能一致，这是由于公共政策从原则到具体措施的实施过程中，涉及对社会各个人群利益进行重新调整，而各利益群体有时因无法超越自身的利益局限，难以为社会问题的治理提供相对一致的原则，而社会问题若得不到及时的治理，其所衍生的负面效果又对社会构成巨大威胁时，这一矛盾性恰恰为公共政策的施展提供了空间。
因为公共政策是一种基于（或试图基于）公共立场和利益的政策，其公共性的基本出发点与归宿牵涉到“社会公众的日常生活和发展前景”，“广泛的经济、政治、文化、教育等领域”，更牵涉到“各社会人群的价值趋向、态度和行为模式”。即通过各种手段和途径来协调社会各方面的立场和利益，化解某个领域因运行机制或关系结构出现障碍而形成的失序格局。
公共政策区别于一般政策的独立价值和定位在于，在一个社会的领域中，必有市场力量难以企及的地方，也必有市场力量发挥作用形成各种负面后果的地方，其中有大量的公共事务亟待解决，而社会问题就是最主要的公共事务之一，治理社会问题的政策，是一类着手于应对性目标的政策，以缓解或消除公共领域中已经存在并造成相当程度社会消极后果、引起公众广泛关注的社会紧张和摩擦。
（三）公共政策的后果——社会问题的诱致因素
任何社会问题都会经历一个发生与发展的过程，这一过程是不间断的，而公共政策作为独立于社会问题本身演变过程之外的干预因素，也会贯穿于社会问题治理的始终。一方面，是由于“从社会运行机制和社会关系结构层面上看，社会问题的出现本身就是社会的一系列政策出现空白或失灵的产物”；另一方面，从公共政策对社会问题的治理角度而言，其干预效果也不是万能的。就其干预效果而言，有的是预期性的，有的则是非预期性的。预期性的效果意味着公共政策的某种干预实现了缓解或消除矛盾的功效，而非预期性的效果则意味着在一定程度上缓解或消除社会矛盾、问题的同时，会衍生出的新的始料未及的社会问题。因此，公共政策本身就成为社会问题产生的诱致因素，并且贯穿于社会问题产生、发展与解决的全过程。
具体来讲，在一个社会问题初露端倪之时，很可能是某种公共政策干预的产物，而这一政策的初衷很可能并不针对此问题，而是以治理其他社会问题为目标的，而政策的非预期性效果很可能将一个本不存在的问题浮现出来，也很可能将一个本来是潜在的问题显性化。比如，我国改革开放的一系列政策，所引发的社会经济变化既有预期性的，比如实现了计划经济向市场经济的转型，经济快速发展，人民生活总体提高；但也有非预期性的，比如在体制转变的过程中，由于新的制度没有完全有效地建立，旧有的制度没有完全消解，在新旧体制交错的缝隙中衍生出了不规范交易，进而导致社会经济分化，其烈度和广度不仅超过政策初衷的预期，也远远超过了人们的想象。
而某一社会问题一经被确认，以治理该社会问题为直接目的的政策及其实施过程就渐次展开，然而，即使公共政策的治理更具有标的性，但由于政策自身的演化性，即公共政策本身也具有一个从不完善到完善的过程，也就意味着公共政策不可避免的局限性。而公共政策一经实施，无论完善与否，事实上已经构成了对社会问题进一步发展和演变的直接干预。比如有关城市化的政策，其初衷本在于促进社会人力、物力资源的合理配置，减少社会流通、交易成本，提高就业机会，但事实上，这一政策影响深远。以2009年为例，中国有3000万左右农民工失业，往年没有就业和当年毕业需要就业的大学生有900多万，另外，还有其他需要就业的，全部就业压力在5000万左右。有人预期，从未来30年看，如果2040年城市化水平推进到85％，城市中还要增加4.5亿人口，剩余劳动力转移压力巨大。整个国家就业压力巨大，将是中国长期的、头等重大的经济和社会难题。
随着公共政策的介入，社会问题有可能得到缓解，也可能得到有效解决，但也有可能恶化，关键要看公共政策是否合理，实施是否得当，配套措施是否完善等等。而此时，公共政策对社会问题发展前景的影响更为攸关。
总之，社会问题产生的动因有很多，但公共政策作为社会问题产生的诱致因素绝不是可有可无的，它实际贯穿了社会问题发生、发展和演变的全过程，也正由于公共政策之于社会问题举足轻重的影响力，社会问题的治理很大程度上依赖于公共政策的实现过程。
三、公共政策的实现要素
就我国当代转型期社会问题治理而言，公共政策的过程即：政府施以系统的和合理的政策手段，调动各种社会资源，以最大限度地消除各种偏差性现象，调整公众的利益格局，不断优化社会运行机制和社会关系结构，维持必要的社会秩序。
公共政策的实现离不开四个要素，一是公共政策的目标——社会问题，即公共政策的治理对象；二是公共政策的主体，即公共政策的施动者；三是公共政策的实现过程，即公共管理决策过程，其实现并不是一个因公共政策的确立而一劳永逸的过程，它是一个不断动态调整的过程；三是公共政策的效果，公共政策是以治理社会问题为标的，其存续的理由也要由它对社会问题的功效来决定。
（一）公共政策的目标——社会问题
一般意义上，公共政策的目标是以应对和治理社会问题为标的，那么，社会问题是公共政策实现的前提，它为公共政策提供了存续的理由。但由于“社会问题确立存在两重属性”，即社会问题的客观性与社会问题的主观性，那么，对公共政策目标的把握，也要从这两重性入手。
所谓社会问题的客观性，是指社会问题的存在是不以人的意志为转移的，它可以通过客观的物质性的手段或理论性工具加以测量、评估，从而为人们所理解和把握。比如说，我国社会转型期经济分化，导致贫富分化的问题日益突出。除了这种描述性语言对社会问题的把握之外，社会学还提供了很多测量工具，比如，基尼系数是国际上公认的判断收入平均程度的最基本指标，基尼系数的取值范围为0-1，其数值越小，标明收入平均分配状态越趋于平均。基尼系数在0.3-0.4比较合理；基尼系数超过0.4时，标明收入差距偏大；基尼系数超过0.5，表明收入出现两极分化，会引发社会问题。通过类似的理论性工具或物质性手段，任何社会问题都会以客观性的面貌呈现出来。
所谓社会问题的主观性，是指它以公众的认知判断为前提。也就是说，虽然社会问题是客观存在的，我们也可以通过客观手段加以评估和把握，但事实上，对社会问题的确认离不开公众的认知判断。这种针对社会问题的公共认知判断性包括两方面，具体来说，一方面，是指在“公众意见”基础上形成了对社会问题的“理性认定”。作为公众意见的主体——公众，首先是具有“问题的相关性”，即利益所及，同时也具有相应的“意见表达的主体性”；而作为公众意见的本体——意见，首要的规定性是意见的“集合性”，即不是个别人、少数人的意见，而是相当多的社会成员的意见集合。这主要是从持有这种意见的人群主体的数量和规模上来考察的；同时它不是一个单一化的意见，而是来自不同背景和利益集团的人，其诉求的目标也是不同的。
另一方面，是指公众对社会问题认知判断的动态性。从公众意见具有“表层性”来讲，这种表层意识是指老百姓面对社会的一种公开表达出来的意见，而不是深藏内心的一种想法，即所谓的公开性。它是老百姓面对社会刺激、社会问题的一种反应，而且是诉助于公开的一种反应。正因为公众意见所具有的敏感性，也被人称做是“晴雨表”、“指示器”、“社会皮肤”。同时，舆论意见处于社会心理的最表层，像气体一样具有变动不拘的特征。正因为如此，从社会问题自身发生、发展和演变的过程来讲，“公众对社会问题的评价、态度、应对性行为从来就不是一成不变的，而是根据其受损于社会偏差的程度，对问题的认识程度和对公共准则的把握程度的变化而不断发生变化”。
而在我国当代社会转型期，对公共政策所面临的社会目标的把握也要依据社会问题的客观性和主观性。比如我国地区发展不平衡问题，虽然该问题本身很突出，但由于某种利益相关性较小，使公众没有形成对该问题更多的关注，其认知判断有限，那么，这一问题可能就未必是公共政策亟待解决的目标性任务。而有些问题，可能吸引了诸多公众的关注，但对问题的客观评估和把握显示出，该问题的现实危害性还有限，可能还不足以动用公共政策资源加以解决。
（二）公共政策的主体
一般来讲，社会政治过程经历了政治统治过程、政治治理过程与政治的善治过程的变迁，而这些不同的政治过程的分野就在于公共政策的主体的不同，可以说，随着社会政治的变迁，公共政策的主体也经历了一个变迁的过程。
首先，政府为主体。是指是以政府为主体承担政治、行政管理决策的过程。这也是所谓传统意义上的政治统治过程，公共政策的主体是由全能政府来担当的。
其次，政府与社会分担。西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。也就是说，仅用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。在现代社会中，随着社会发展的日益扁平化，比如小到公司、社区、俱乐部、职业社团等民间组织，大到国际社会都得到长足发展，而这些领域是传统政府行为所不能干预的，转型期的政府有相当多的权利向社会转移，这也意味着，公共政策的主体是由政府与社会共同分担，这也是所谓的现代意义上的政治治理过程。事实上，全能政府向有限政府转型符合世界潮流。
再次，政府与社会协商担当。政府与社会在社会政治过程中协商担当主体，这只是在现代意义上的政治善治过程中实现的。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，也存在着失效可能性，那么，如何克服治理失效就是一个问题，其中“善治”理论最有影响。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”
统治、治理与善治的区别简言之，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。专制政治在其最佳的状态下可以有善政（自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式），但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。
就我国而言，具有一定的特殊性，公共政策的主体不仅符合国际社会潮流变迁，即由政府与社会协商分担，同时也有执政党的影响力存在。从我国学者对公共政策的定义把握中即可见一斑，认为公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构和个人行动的准则或指南”，认为“公共政策是一国政府为处理国家的公共事务而制定的政策。中国的公共政策既包括作为执政党的中国共产党的路线、方针和政策（其中的路线和方针可以看做是‘总政策’或‘大政策’），又包括国家的立法机关制定的法律、法规和行政机关制定的规划、计划及决定、命令、条例、规定等行政规范”。
之所以有如此宽泛的定义，显然与现阶段中国社会中行使行政权力的主体及其基本特性有关。
（三）公共政策的实施过程——公共管理决策过程
由于公共政策治理的对象——社会问题与客观呈现和主观认定有关，所以公共政策实施过程也存在两方面，一方面是客观问题调整，另一方面是认知调整，即价值观等规范的调整。
从认知调整来讲，公共性是公共政策议程安排的前提原则。
公共政策以治理社会问题为目标，但在特定的时期内，公共政策资源是有限的，不可能对所有社会问题一网打尽。另一方面，公共政策的实施也要讲究针对效用，这就需要根据社会问题本身的轻重缓急进行公共政策议程的排序。但社会问题作为公共政策治理对象，涉及客观与主观两个维度，客观尺度是一致或趋于一致的，但主观的利益尺度和价值尺度是多元的，究竟哪一个社会问题在先，哪一个在后，每个个体都会根据问题与自己的利益相关度进行迥异于他人的价值判断。
人们在交往中，从自己的个人需要、个人利益、个人意志出发而生成共同需要，共同利益和共同意志成为共同体赖以存在的基础。人类不仅利用了“工具”这个延长的“手”，还通过“别人的手”——公共性，来延续自己、发展自己。因为只要共同体和交往存在，就会有“别人的手”存在，也就有公共性存在。一定程度上，个体的存续完全取决于他（她）们对于公共性的利用程度，取决于借助他人和群体力量的多寡。
因为公共政策一经制定，它就充当了“别人的手”，因此，对于这一公共政策的利用程度必然会影响到个体生存与发展，如果只有少数人能从中受益，那么，该公共政策也就失去了其存在价值。因此，为了尽可能让这一政策惠及大多数人，而谨防少数人借此建立凌驾于他人的优势，在进行公共政策议程排序时，“公共性”应当成为所要遵循的首要原则，即以大多数人的利益为依归。
就客观问题调整而言，专业性是社会管理决策的基本条件。
公共政策的实施过程也是社会各人群利益调整的过程，这是一个极端复杂的技术过程。
一方面，社会问题治理原则的确本身就容易掺杂社会人群现实利益的功利性判断。另一方面，公共政策的实施会对现有格局进行调整，由此会涉及新、旧格局的摩擦；公共政策的实施会对社会各人群的利益进行调整，有的人会从中有所失，也有的人会从中有所得，由此，导致社会各人群的摩擦；当然，公共政策的实施，也意味着某种新政策的衍生，由此也导致新、旧政策之间的运行摩擦。
正因为社会管理和决策确是一件极为复杂的专业技术过程，因而需要具有专门知识和经验的人来操作，如果将社会管理简化为简单的公众表决，那公众的利益也一定无法实现有效的保障。
当然，以治理社会问题为主要目的的公共政策实施过程，在对社会各人群的利益进行重新调整时，为了保障政策的效力，还要通过具体的行政权力与法律权力来保证政策的规范实施。
（四）公共政策的效果
社会转型期公共政策治理的效果如何，依赖于三个因素，即公共政策本身的合理程度、公众意见的基础性以及公共政策的措施保障。
首先，是公共政策本身的合理程度。比如，在社会转型中，出现了贫富分化，应该说，市场对财富进行初次分配，分化不可避免。如何抑制或消解贫富分化，可以有诸多的公共政策，比如有学者（茅于轼）提出“二次分配”，包括分别以政府和非政府组织为主体的二次分配，其中政府的二次分配是强制性的，即累进式的个人所得税、财产税、遗产税；非政府组织的二次分配则是自愿的，即慈善性捐款。最终，用政府的力量加上民间的力量，将富人的钱转移一部分给低收入的人。
但在考量这一政策效果时，需要注意的是，不能因为抑制或消解贫富分化，就过度打击富人，尤其是企业主。要正确认识富人在经济中的作用，通过理性、合理的政策手段进行政府调控。因为在市场竞争中，生产要素的组合任务毕竟是企业家完成的，是企业家把劳动、资本、技术、市场等要素，以最有效的方法组合起来，以最低的成本生产出社会最需要的产品，在企业的成长过程中他们提供了更多的就业。
其次，是公众意见的基础性。公众意见的基础性也即被公众接受的程度。公共政策的原则、内容和实施方法及过程，虽然均由行政力量来主导，但与公众的评价、态度和行为选择直接相关，如若确立起的公共准则没有公众的关注和支持为依托，没有公众的普遍接受和认同，公共政策就失去了必要的公共基础，也不成其为公共政策了。
再次，是公共政策的措施保障。一方面，要注重市场规则的建设。诚如有人言，中国的贫富分化，不是市场经济的必然结果，而是不公平的市场竞争的结果。我们需要一个公正的市场规则。另一方面，要加强民主制度建设。通过民主制度建设，理顺社会流动渠道及其相关机制，进而通过优化社会结构，即控制多层分化或多层转向中产化，壮大中间阶层，从而为实现社会和谐提供结构性的保障。
总之，通过公共政策实现社会问题治理其积极意义不言而喻，具体来讲：一是直接减缓问题发生领域内各矛盾主体在特定事物方面的紧张关系。二是导向性。通过公共政策的实施，动员广泛的公众力量参与社会问题的治理，其主要途径是导引公众关于社会的基本价值趋向、态度和行为模式的变化。三是趋于合理性。任何一项公共政策对社会问题的治理，其根本着力点在从制度层面对公众的利益格局进行趋向合理的调整。
但就社会问题治理，其局限性也毋庸置疑，主要表现是，在公共政策的实施过程中，囿于政策自身的特性，比如政策的稳定性、政策的模糊性，都会影响到公共政策的实施效果，而事实上，仅仅有政策是不够的，只有在一个法律框架比较健全、法律执行的有效性得到基本保证的情况下，法律手段才能有效地监督政策的实施。
而在我国目前的社会转型期，政策还有进一步与法律厘清的空间，法律还待争取完善的空间，那么，寄希望于公共政策能一蹴而就地解决社会问题显然是不现实的。
社会学家赖特·米尔斯在《社会学的想象力》中提出，社会学者要具有把个人经验与广阔的社会天地相联系的强烈的自觉意识。这种意识对于大众传播者同样不可或缺，它是大众传播者必须具备的一种社会的、历史的思维方式。它要求大众传播者摆脱自己有限的经验去观察世界，在思想上同自身所处的社会位置保持一定的距离，以便更清楚地认识个人活动同社会问题之间的错综复杂的关系。这样才能在社会问题传播中跳出个人的立场，深入到社会问题的时代背景之中去寻求答案。
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