——兼评李治安主编《唐宋元明清中央与地方关系研究》

    一

    一般情况，中央与地方关系问题是指一个组织或国家内部的中心与外围、整体与局部之间在结构和功能方面的关系。从政治学的角度看，中央与地方关系，始终是一个政治变量。它在不同政体的国家、不同的历史时期，有其不同的表现形式。即使在相对限定的领域如政治和行政管理的分工关系方面，也要受到地理、历史、民族、人口、经济、文化、习俗等因素的影响而处于运动状态。构成中央与地方关系的基本要素，是中央与地方之间的事权划分及其相互联系和作用的性质本身。人们习惯地把中央集权与地方分权，看成是两个截然相反的对立面，但却忽略了所有国家的中央与地方的政治机构都是相互依存的基本事实。因此，无论是古代还是现代国家，无论是单一制还是复合制国家，中央与地方的关系，实质上反映的都是国家内部的权力配置关系及其互动过程。

    就世界范围而言，不同历史渊源的国家，中央与地方关系呈现出不同的类型。西方学者根据国家形成的途径，划分为“合伙型”与“代理型”两大类，基本反映了历史发展的统一性与多样性。由于中国是一个拥有五千年文明历史的泱泱大国，统一多民族国家形成的复杂过程，赋予中央与地方关系以包容性特点。夏商周三代，是宗族奴隶制国家，其政治体制为族邦联合体，商王、周天子只是域内大大小小的族邦的“共主”，中央王国与地方的方国之间的关系是合伙关系，可以归类于“合伙型”。专制君主制形成以后，尤其是秦始皇统一六国，建立了“海内为郡县，法令由一统”的中央集权的政治体制之后，郡、县地方政府，以中央王朝的下级代理机构的形式出现，因此，中央与地方的关系，可以归类于“代理型”。其后，两千多年间，中央与地方的关系虽然代有变更，但基本上没有脱出这一类型。

    二

    由于中央与地方的关系与统一多民族国家的巩固和发展、社会经济的进步与繁荣息息相关，所以，人们历来很重视它。

    汉魏以降，关于分封制与郡县制孰优孰劣的争论，实质上是关于如何处理中央与地方关系模式的争论。柳宗元的《封建论》对此作了总结，指出郡县制优于分封制，比分封制更有利于国家的统一。其后，叶适则主张在加强君主集权的前提下，适当分权，即通过对朝廷与地方官府的权力配置关系的调整，以求理顺两者之间的关系。明清之际，顾炎武著《郡县论》，提出了寓分封制于郡县制之中的迂腐方案，试图理顺中央与地方关系。王夫之则在批驳分封制的同时，阐述了郡县制的进步性。他们立论的角度不同，但出发点却是一致的，都是力图结合当时的政治实践，寻求处理中央与地方关系的最佳模式。不过，在农业文明的自然经济条件下，任何形式的权力集中，都失去了依托，从而导致中央与地方的关系始终处于矛盾状态。当然，这种矛盾状态不是没有规律可循的。柳宗元、叶适、顾炎武、王夫之等作了种种努力，均不能超越时代所赋予他们的认识上的局限。所以，他们不可能揭示出历代中央与地方关系演化的客观规律。

    三

    以现代与历史结合的眼光系统审视历史上中央与地方的关系已为历史研究者们所重视。不久前李治安主编的《唐宋元明清中央与地方关系研究》（南开大学出版社）一书的出版，给了我们有益的启示。

    着眼于中央与地方之间的事权划分及其相互联系和作用的性质描述历代中央与地方关系的基本面貌，是本书成功的重要基础。如果说国家权力是一个政治恒定量的话，那么，中央与地方在行政、财政、军事、司法、监察、边政等方面的权力配置，则是一个政治变量。二者之间配额的消长和互动机制，决定政治变量的变化方向，反映中央与地方之间相互联系和作用的性质。本书关于唐前期“内重外轻”向后期“内轻外重”转化的原因、关于宋代路监司充当朝廷集权的工具、关于元代行省成为中央与地方权力分配的枢纽、关于明代财赋的“起运”与“存留”、关于清代督抚的身份与作用的两重性等问题的分析，始终围绕事权划分这一衡量中央与地方关系的坐标展开，从而增强了该项研究的科学性。此其一。

    其二，历代中央与地方关系，要受来自不同层面的社会诸因素所汇成的合力的影响与制约。对这一问题的研究正是本书学术力度之所在。作者认为，地主制经济结构所导致的政治上的高度集中与小农经营方式所导致的经济上的分散性和脆弱性，是制约中央与地方关系的通常矛盾；而地区间的文化差异，往往成为地方割据的心理因素；复杂的地理环境和依山川地形的自然界限所形成的行政区划，也曾成为地方势力坐大并与中央抗衡的外在条件；朝廷与地方官府的权力结构及其功能的发挥，规定并影响着中央与地方关系的走向；君主专制作为封建时代政治权力的渊薮，君主的政治素质、意图等因素也必然会给中央与地方关系以相应的制约。诸如此类的社会因素所汇聚成的合力，就成为推动历代中央与地方关系变化的根据。这种系统而透彻的说理，在以往的研究中，是不常见的。

    其三，“任何领域的发展不可能不否定自己从前的存在形式”。作者根据马克思这一观点，阐明中国历史上中央与地方的关系经历了“以一个否定另一个”的曲折的螺旋式发展过程。递次否定的核心问题，无不集中在地方权力结构的配置上。郡县制确立后，关于郡县制与分封制的争论，延续了一千多年。分封制的演变，地方官府由郡县二级制向省府州县四级制的过渡，都说明了一个事实，递次否定，不是简单的形式上的否定，而是在保留其合理的内核的基础上，逐步由低级向高级的螺旋式发展过程。在君主专制的政治体制之下，省级官府一方面是中央在地方上的最高一级代理机构，另一方面又是最高一级地方政权。它成为国家行政体制的承上启下的枢纽。由于省级区划有利于区域性经济的发展，同时又有利于中央政令的贯彻和维护国家领土主权的完整，因而省级建制的形成，实质上促进了“分割性地方分权”向“分工性地方分权”的转化。元明清三朝的中央集权制之所以能得到加强，其原因也在于此。这对于一个幅员辽阔的国家来说，是至关重要的。作者把省级官府视作中央集权的“分寄”形式，认为它是秦汉以来垂直统御式中央集权模式的“一种高级演化形态”，无疑是切中了要害。

    综观两千年间中央与地方的关系，基本上可以划分为垂直统御式中央集权、分裂割据性地方分权、分寄式中央集权三种模式。其间的经验和教训、利弊与得失，则以其“是否有利于社会经济文化的进步，是否有利于统一多民族国家的发展”两条基本原则为转移。以郡县制为载体的垂直统御式中央集权的初衷，虽然是想达到中央政令“如身之使臂，如臂之使指”的效果，但是由于“其专在上”，天高皇帝远，以至鞭长莫及，非但造成行政效率低下，而且一旦有警，则势如山崩。而以拥兵自重的诸侯王国、藩镇为载体的分裂割据式地方分权，往往成为军阀混战的温床，不仅生灵涂炭，社会经济文化的文明成果遭到破坏，而且导致四分五裂、国将不国的局面发生。只有以省级官府为载体的分寄式中央集权逐步形成以后，中央与地方的关系，才朝着有利于统一多民族国家的巩固与发展、有利于社会经济文化的进步的方向演进。

    （原载《光明日报》1996年11月19日）

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