【关键词】农村信用社三农法人治理结构产权制度
党的十六大提出，要全面建设小康社会。实现这一奋斗目标，最繁重、最艰巨的任务在农村、在农民。当前，我国农业和农村经济正处在新的发展阶段，随着金融体制改革的不断深化，农村信用社作为我国农村金融的主力军和联系农民群众的金融纽带，必须适应农业和农村经济发展的这一新情况、新特点、新要求，通过深化改革，进一步增强为“三农”服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。因此，深化农村信用社改革，不是一个单纯的金融问题，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。要从支持农村经济发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识深化农村信用社改革的重要性；从完善农村金融服务体系、改善农村金融服务的现实需要，充分认识深化农村信用社改革的必要性；从促进农村信用社自身健康发展，更好地为“三农”提供金融服务的角度，充分认识深化农村信用社改革的紧迫性。因此，加快农村信用社改革的步伐，不仅是金融体制改革的整体需要，更是农村经济发展和农民致富的迫切需要。在国有商业银行应对我国加入WTO后面临的激烈竞争进行战略调整的情况下，作为地方中小金融机构的农村信用社何去何从，已成为理论界和决策层十分关注的焦点问题。农村信用社管理体制的设计与建立，既要在有关理论的指导下进行，又要适应经济发展的客观需要，充分发挥金融对经济的杠杆和促进作用，既要考虑农村信用社发展现状。按照初级联合到高级联合进行框架设计，提高农村信用社市场竞争能力和行业整体实力，又要有利于防范化解金融风险，提高企业的内在质量。
一、我国农村信用社管理体制的历史回顾
我国农村合作金融的发展伴随着建国以来政治经济进程和随着时间的推移，大体经历了四个阶段：
第一阶段是20世纪50年代，是农村信用社的组建和发展阶段。这一阶段农村信用社处于创建和起步发展时期，其资本金由农民人股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本上保持了合作制的性质，与供销合作、农业生产合作共同形成“三大”合作，它适应了当时国民经济恢复发展的需要，对农村经济的发展发挥了重要作用。
第二阶段是20世纪六七十年代。这一阶段由于受极“左”思想及“文革”的影响，管理体制几经变化，且管理形式较为松散，先后曾下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。
第三阶段是1980一1996年。即农业银行分设后，农村信用社一直由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革农村信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融改革和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷款业务，成立了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行“基层机构”，走上了“官办”道路，贷款大量投放给了乡镇企业，农民对信用社经营活动失去监督。
第四阶段是1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系（以下简称“脱钩”）至今。这一阶段农村信用社开始进人理顺管理体制的改革过渡时期，先是由全国和各级农村金融体制改革领导小组办公室直接行使对农村信用社的行业管理职责。从1998年开始，农村信用社的行业管理由中国人民银行代管至今。总体上说这一时期对防范化解农村信用社的风险、规避各种外部不当行为、维护农村信用社的正常发展起到了重要作用，也增强了农村信用社的经营能力和服务功能，但人民银行既是当时的金融监督机构，又履行对农村信用社的行业管理职责，这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理模式，无疑不利于农村信用社的长远发展。
二、我国农村信用社50多年发展历史的特点及经验教训
总结我国农村信用社50多年的发展历史，有以下特点：
一是农村信用社除在建国初期曾适应当时的经济发展状况，体现了比较明显的“合作”经济特征外，大部分时间是在农村基层组织、国家银行的控制之下，成为“准政府金融机构”或“准国家金融机构”。因此，旧的计划经济管理体制下各金融机构存在的弊端和问题，农村信用社普遍都存在。基于这种情况，在农村信用社旧体制向现阶段与市场经济规律相适应的新体制转轨过程中，既要从体制上、机制上有所创新，同时也应考虑解决历史遗留问题，如不良资产处置，税收扶持，保值贴息拨补等历史包袱化解等，不宜拘泥于名称或隶属关系上。
二是农村信用社作为我国金融发展中的历史产物，在各个历史时期均对当时的农村经济的发展发挥了重要作用。特别是其营运资金取之于农村，用之于农业，服务于农民，这一基本特征对农民增收、农业增效、农村稳定发挥了举足轻重的作用，完全有别于商业银行及其他金融机构，农村信用社在未来我国农村地区经济发展中仍将发挥积极作用。
三是近年来随着市场经济的发展，我国不少地方的农村经济发展水平及经济结构发生了明显变化，尽管与之相适应的沿海地区和大中城市郊区的一些农村信用社出现了越来越浓厚的商业经营色彩，这与一些国家的情况相类似，但由于我国仍是一个农业大国，大多数地区的农村信用社扎根农村、服务农民的基本特征仍然没有改变，同时农村信用社的市场定位和服务方向也离不开农民、农业、农村。
四是由于管理体制上的因素，我国的农村信用社长期处于“官办”状态，一方面合作金融的基本内涵在大多数地方没能真正实行，另一方面近几年的改革实质上仅是要求健全民主管理，但这一愿望却不切合当前经济发展的实际。因此，在深化农村信用社管理体制改革时，必须考虑历史和现实状况，选择一种符合经济规律和市场经济运行规则的管理模式。
五是我国农村信用社起源于农村，服务于农民。虽然在部分城市也兴办过信用社，由于一开始就定位于股份制、商业化、加之金融秩序混乱等，城市信用社作为一种类型的金融机构已经趋向消亡。因此，当前研究农村信用社的问题应当从建立何种模式才能有效支持农村全面建设小康社会和应对加入WTO的挑战去考虑。
纵观我国农村信用社的发展历程，虽然路途坎坷，困难重重，但经过长期发展，它已成为我国金融体系不可缺少的重要组成部分，不仅对促进我国农业和农村经济的发展，农民收入水平的提高发挥了不可替代的作用，做出了不可磨灭的贡献，其自身也在支持和服务农民、农业和农村经济的“三农”中获得了突飞猛进的发展，形成了与“三农”同兴衰、共存亡的独具特色的传统品质和特有地位。但长期以来由于定位不明，体制不顺，环境较差等因素的影响，农村信用社的发展仍面临十分严峻的问题，即产权关系不明晰、法人治理结构、管理机制不完善、不良资产较大、历史包袱沉重，经营环境不佳、资金营运水平低、技术管理落后、金融风险隐患大等等。
今后要选择走什么样的路子，如何进一步深化农村信用社改革，需要很好地总结我国农村信用社50多年的历史经验和教训。同时又要借鉴世界上其他国家信用合作发展的经验教训，以利于扬长避短、趋利避害，更好地推动我国农村信用合作事业的发展。
三、深化农村信用社改革从根本上需要解决的几个问题
1.农村信用社的市场定位
农村信用社的服务方向自然应当是农民、农业和农村。过去农村信用社以服务“三农”为己任，在支持农业和农村经济发展，帮助农民增加收入中发挥了重要作用，并成为农村金融的主力军。当前及今后一个时期，随着农村经济结构的调整，农民、农业和农村经济发展对金融服务的需求将进一步加大。而在农村金融服务上，随着国有商业银行商业化进程的加快而逐步收缩现在农村的机构，农村信用社实际上比原来更多地承担起支持“三农”的任务。因此，农村信用社不论管理体制怎样改革，仍要坚持为“三农”服务的定位。
2.农村信用社管理体制问题
（1）县级以下农村信用社的管理体制。理论界和业内人士对农村信用社管理体制的研究、构想和探讨各有其说，一种意见认为：目前县（市）联社和信用社各为法人的体制存在诸多弊端，主要表现为权责不清、矛盾较多，以县（市）为单位合并为一个法人，既有利于明确权责，减少管理层次，加强经营管理，又有利于扩大经营规模，协调处理与有关部门的关系，提高抵御风险的能力。但也有人认为处理不好会影响基层的积极性，存在潜在的“大锅饭”隐患。2000年以来，江苏省进行了此项改革的试点，试点是成功的，改革为江苏农村信用社带来了勃勃生机。这一试点成功的经验也适宜于在欠发达及贫困地区农村信用社推行。
（2）农村信用社县以上管理体制的改革。农村信用社管理体制改革涉及农村信用社与农民、与行业组织、与人民银行及金融监管部门、与政府等方面的关系。在明确信用社与农民的关系后，其余几个关系中争议较大的是农村信用社县以上行业管理组织的设置问题。究竟何去何从，经过多年的酝酿论证和探索，目前，国务院已正式印发了《深化农村信用社改革试点方案》，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的农村信用社改革总体要求，试点工作在大部分省（市区）推行。这标志着一个有利于农业发展、农民增收、农村稳定大局的制度创新已着手实施。国务院下发的深化农村信用社改革试点方案已明确，将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同时国家金融监管机构依法实施监督，农村信用社自我约束、自担风险。确定这一监督管理体制，是总结农村信用社管理体制改革的经验教训，并结合农村信用社发展实际情况的现实选择，将有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，帮助农村信用社改革经营，发展业务；有利于规范农村金融市场秩序，打击各类逃废债行为，维护农村金融和社会稳定。
3.产权制度改革与法人治理结构问题
（1）改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，重点要解决好以下几个问题：一是明确合作金融组织的产权特点。农村信用社长期以来被视为集体所有制的金融组织，按公有制的一种形式来对待，而实际上产权构成包括两个部分：一部分是人股社员的股金，属私人产权；另一部分是公共积累，主要是信用社税后按比例提取的公积金转化的资本金，属于公有产权。对共有产权，所有权应属信用社集体所有，不宜按比例明晰到人（社员），应作为信用社的发展基金，用于弥补风险损失和业务拓展。二是要提高信用社增资扩股能力，适应当前农村经济特点，设立普通股和投资股两种股份方式，迅速扩充信用社资本金。三是合理设置股权结构。第一要体现为农服务的宗旨，突出入股农户占比，农户入股面不得低于总农户数的50％，企业法人股不得超过信用社股金总额的40％，第二要明确信用社高级管理人员的风险分担责任；第三要实施股权分级管理。普通股、投资股持有人按不同的比例选举社员代表；第四要防止内部人控制。单个自然人人股不得超过股本总额的2％；单个法人人股不得超过股本总额的5％；信用社职工按规定自愿人股，高级管理人员可适当多人股，但职工股总额不得超过全部股本的30％。
（2）完善农村信用社的法人治理结构。要通过建立所有权、经营权和监督权适当分离、相互制约的机制，也就是说建立起理事会、监事会和经营管理者三位一体的法人治理结构，明确各自职责，促使履行相应职能。通过三大机构间的决策、执行、监督各个环节的分工协作，能够确保科学决策，防止信用社内部个人控制，甚至个人暗箱操作，规避由于集权造成的重大风险，实现法人企业自我约束与自我发展相结合的平衡机制。
4.营造有利于农村信用社健康发展的外部环境
农村信用社是农村金融的主力军，承担着繁重的支农工作任务。农村信用社的历史包袱是在支农过程中由于诸多因素形成的，要从根本上扭转局面，单靠其自身发展来消化需要相当长的时间，甚至可能遥遥无期，必须采取综合措施，除强化自身经营管理外，十分迫切需要国家把农村信用社放在发展农业的大政策中统筹考虑，积极处理历史包袱，并在政策上给予扶持。具体办法可采取：用地方政府借款的方法，对呆滞贷款及抵债资产挂账部分按发放一定期限的中长期无息再贷款对待；对开办保值储蓄业务支付的贴补利息由中央财政拨补；在金融政策上，适当上浮农村信用社存贷款利率，或由地方政府代储户缴纳在农村信用社的存款的利息税，促进农信社组织存款增放贷款，抵制和打击高利贷活动；撤消县以下邮政储蓄机构，将定期存款划归农村信用社，增加支农资金来源；在财税政策方面，从农村信用社承担支农任务的角度，适当减免农村信用社税收，对农村信用社办理的农户小额信用贷款免征各种税费，对农村信用社办理政策性支农业务形成的亏损由财政弥补。
总之，深化农村信用社改革的最终目的是要加强和改善对“三农”的金融服务。农村信用社的管理体制和组织形式无论怎么改，都必须始终坚持为“三农”服务这一经营宗旨。要通过改革，着力提高农村信用社的金融服务能力和服务效率，努力解决农民贷款难的问题，以支持农民增加收入、农村产业结构调整和农村全面建设小康社会。同时，深化农村信用社改革工作涉及面广、政策性强、情况复杂，必须正确处理好改革、发展、稳定的关系，必须保持农村信用社各项管理工作的连续性和支农服务工作的正常开展。
参考资料：
《金融研究》，2001年第1期。
《金融研究》，2003年第6期。
《金融参考》，2003年第1期。
《中国农村信用合作》，2002年第1期。
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