一、国际组织的定义和类型

    （一）国际组织的定义

    对国际组织的定义有广义和狭义之分。要弄清国际组织一词的真正含义，必须首先弄清“组织”一词的确切含意。“组织”

    （o Rganization）一词有两方面的意思：一是单元之间有秩序和规则的结构或联系，或系统化的排列和安排；二是按一定规则和程序组织起来的机构或团体。对国际组织的定义一般也是按对组织的这两种定义来定义的。广义的国际组织按美国学者罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈的定义是国际间多层次的联系网络、规则和机构，在某种意义上它是一种世界政治结构。这种国际组织中所包含的联系网络、规则和机构既指正式的、有形的联系网络、规则和机构，也指非特定的、无形的联系网络、规则和机构。

    实际上广义的国际组织指国际社会的组织方法和与制度框架。

    对这种广义的国际组织研究是目前西方国际政治研究的重要领域，编辑部设在美国的《国际组织》（Intemational O Rganization）就是这方面最权威的一种学术刊物。它主要研究与国际社会的联系、交往与合作、组织与管理等相关的问题。如果我们不理解广义的国际组织的含义就无法理解这本著名学术期刊所刊主要文章的内容与刊名之间的关系，而仅仅理解为，它是探讨我们平常所理解的狭义国际组织的刊物。

    我们平常所说的国际组织正是狭义的国际组织。它指的是广义国际组织中的第三个成分的一部分内容，即国际上正式的，有特定组织形式的国际机构。本文探讨的主要内容是指这种狭义的国际组织，但本书是从国际关系来探讨国际组织的，所以本书的第三章第三部分中将对狭义的国际组织与国际制度的关系问题进行一定的探讨。

    国际组织是游离于民族国家直接管辖之外的跨国的正式机构。它一般分为二种：一是政府间国际组织（inte Rgovemmentalo R-ganizations，IGOs），另一种是非政府国际组织（nongovemmental o R-ganizations，NGOs或INGOs）。

    政府间国际组织是民族国家间为了某种目的由两个或两个以上的政府出面通过签订条约、协定和公约等国际契约而建立的不隶属于各签字国的独立的，并且有常设机构的国家联盟（Union    of    States）或国家联合体（Association of States），其宗旨是通过成员国之间的合作来促进共同的利益。其成员特点主要是由主权国家的政府参加。政府间国际组织既有包括世界绝大多数国家参加的组织，如联合国、世界银行、国际货币基金组织等等，也有三个国家参加的多边组织，如美国、加拿大和墨西哥三国组织的北美自由贸易协定。前者具有全球性，而后者更多地表现出区域性。据1992/93年的统计数字，区域间的IGOs要远远多于全球性IGOs，区域性的IGOs约占全世界的IGOs的四分之三，全球性或跨洲性的IGOs只占世界IGOs的25%。

    非政府间国际组织，即民间的国际组织，是指由某些国家中的某团体或个人为了某种目的发起、组织和参加的跨国的机构，它一般也是独立于民族国家的国际机构。如社会党国际、国际劳工组织、国际学生联合会、绿色和平组织、国际红十字会等等。

    它们一般没有政府的直接参与，因此，有人也称非政府组织为民间国际联盟。但是，即使是民间的社会团体或个人有时也不能完全与政府没有关系，因此，根据联合国经济与社会理事会的规定，“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而创立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织”（1950年第288（X）号决议）；非政府间国际组织还应“包括接受由政府当局指定的成员的组织，如果这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”（1968年1296（XLIV）号决议），尽管联合国经社理事会的这种决议只是对涉及实施联合国宪章第71条关于非政府国际组织的咨询地位的规定，并不是对非政府组织这一概念所作的界定，但在实践上一般认为被在国内视为民间社团或个人主体作为成员的国际组织都是非政府国际组织。因为在某些国家社会团体与个人无法与政府分开，有的本身有时就是执政党，如社会党国际。非政府间国际组织创立于19世纪，几乎与政府间国际组织同时诞生。其早期的活动主要集中在人道主义与宗教方面，但发展到现在，它的活动领域已经扩展到政治、经济、科技、文化、环境保护等人类活动的所有领域。成为国际社会中一种民间的压力集团和民间志愿者团体。与政府间国际组织一样，区域间非政府性国际组织多于全球性非政府组织。与政府间国际组织相比，现在全球的非政府组织的数量要远远多于政府间国际组织。

    从严格意义上讲，国际组织应包括三个部分：第一是政府间国际组织，第二是非政府间国际组织，第三是私人间国际机构，主要是指跨国公司。非政府国际组织与私人机构的最大区别在于前者的非赢利性或公益性，后者完全是以获取利润为主要目的。尽管跨国公司在目前的世界政府中起了极大的作用，但一般国际组织的研究主要集中在政府间国际组织上，部分也涉及对非政府国际组织研究。对跨国公司的研究主要放在跨国政治中进行研究。我们这里也遵循这种惯例，主要是以对政府间国际组织的研究为主，部分涉及非政府组织（主要在总体研究上），跨国公司的内容在此书中不谈。

    政府间国际组织：全球性组织，区域性组织

    国际组织一非政府间国际组织：全球性组织，区域性组织

    私人间国际组织：跨国公司

    （二）国际组织的分类

    作为国际社会的两个重要的国际组织，政府间国际组织与非政府间国际组织在实践上已经形成了一种相互协商和合作的关系，各自地或联合地发挥自己的国际作用。不过，直到国际联盟时代，二者之间尚未形成一种正式的、制度化的联系。二者之间进行正式的、定期的联系是在联合国成立之后的事，联合国的各个专门机构是这种联系的主要执行者。许多区域性政府间国际组织，如美洲国家组织（OAS）、欧洲理事会（Council of EuRope）也纷纷效法。就联合国而言，经社理事会还在上述的两个决议中决定了与非政府间国际组织开展咨询的办法与规则。咨询的目的是为了使经社理事会可以从非政府组织那里获得各个专门活动领域的信息与建议，同时也使得代表国际社会各个活动领域的非政府组织有表达意见的机会。至1991年4月止，已经获得联合国经社理事会咨询地位的各类政府组织共有893个，所涉及的领域遍及经社理事会及其下层机构的工作范围目前世界上主要国际组织的数量，据设在比利时布鲁塞尔的国际协会联盟（Union of Intl.Associations UIA）在1994年发表的统计数字，截止到1993年，政府间国际组织是272个，非政府国际组织是4，830个。这些国际组织在世界政治、军事、经济和社会各领域发挥了重要而独特的作用，已经在国际事务中成为举足轻重、不可或缺的组成部分。它们的分类是一个相当复杂的工作，很难对此有严格的区分，但一般而言，它们主要可以按照下面的三个标准进行划分：

    1.依据国际组织与国家政府的关系划分，这就是我们前面所划分的政府间国际组织与非政府间国际组织，如联合国（Unit-ed Nations，UN）是最大的政府间组织，国际商会（Intemationaj Chambe R of Comme Rce）是非政府组织。

    2.依据组织成员的构成范围来划分，这可分为普遍性的国际组织与封闭性的国际组织；前者其成员构成可以包括全世界所有国家；后者的成员构成只包括国际社会的特定的成员，如特定的地区，或某一共同的军事、经济利益、或共同的文化、宗教、民族等背景等，以地区标准确定成员国的组织如非洲统一组织（O Rganization of Af Rican Unity，OAU），以共同的军事利益为标准确定的组织如北大西洋公约组织（No Rth Atlantic T Reaty O Rganiza-tion，NATO），以共同的经济利益确定的组织如经济合作与发展组织（O Rganization of Econonuc Coope Ration and Development，OECD），以共同的文化确定的组织如非洲葡语国家五国首脑会议（Summit of Five Po Rtuguese- Speaking Count Ries in Af Rica），以宗教为标准确定成员的国际组织如伊斯兰发展银行（Islamic Devel-opment Bank，IDB），以民族确定成员的国际组织如阿拉伯国家联盟（League of A Ra b States，LAS）。封闭性的国际组织有时并不是以一种标准作为国家加入的标准的，如加入欧盟的国家在地理上属于欧洲国家，政治上应该是西方民主制的国家，经济上要达到一定的发展程度。因此，封闭性国际组织的封闭程度因不同的国际组织而有所不同。

    3.依据组织的宗旨与功能来划分，分为一般性国际组织与功能性或专门性国际组织，前者包括了政治、经济、社会、文化甚至是军事等领域，如联合国，美洲国家组织（O Rganization of Ame R-ican States，OAS）；后者只限于某个单一领域，具有单一的宗旨与专门的功能，偏重于技术性与行政性的活动，如国际货币基金组织（Inte Rnational：tional MoneFund IMF）和世界贸易组织（Wo Rld T Rade O Rganization，WTO）。

    下面我们按照组织成员与国家政府的关系、组织成员的地理分布（组织成员的构成范围内的一个指标）和组织的目的与功能这三个标准，对国际组织进行分类。

    全球性一般性目的（gene Ral Pu Rpose）的政府间组织是指那些其组织宗旨涉及世界性的政治经济与社会生活各方面的一般是由主权国家政府参加的组织，如联合国，以及一战到二战期间的国际联盟。地区性一般目的政府间组织是指那些其组织宗旨涉及地区性的政治经济与社会生活各方面的并且一般是由该地区主权国家政府参加的组织，如美洲国家组织，非洲统一组织，东南亚国家联盟，欧盟等等。区域性一般性目的的政府间国际组织多于全球性一般性目的政府间组织。这类国际组织具有以下大致的特点：

    1.建立在主权国家的契约基础上。首先这类国际组织的参加者是主权国家，并且对全球范围内或属于该地区范围内的国家一般原则上都持开放的态度，各国可以自愿加入，尽管有些这类组织也接纳了某些非独立的国家或地区的政治实体为联系成员（associate Membe R）甚至是正式成员，但这类组织的主要成员是民族国家；这种方式的优点在于可以增加该组织的效力的适用范围，但缺点是由于各种国家的异质性，如政治、经济、文化和国家能力与规模上的差异，也影响到这类国际组织的效率的充分发挥。其二，这类国际组织不是凌驾于主权国家之上的世界政府，而是介于国家之间的组织。该组织的所有权力来自国家的授权，一般而言，它不能违反国家主权原则去干预在本质上属于成员国国内管辖的事务。其三，该类组织的创立、宗旨或目的、结构、职能以及运作方式均来自于国家之间的协议，这种协议是以国际法为基础的。

    2.具有一套承担一系列长久稳定职能的常设机构。如果没有常设的实体机构，不论其结构是多么的复杂，都不能认为是一个国际组织，而只能是一个国际会议，尽管国际会议也拥有许多与国际组织相同的特征，特别是在决策程序上。这一点决定了这类国际组织结构与制度的稳定性。

    3.拥有某种自主权。这种自主权是由于这类国际组织存在一套不同于成员国的机构系统而产生的，并且是由于这类组织具有不同于成员国内部的决策程序而产生的。这两项决定了这类国际组织在进行决策或执行政策时在法律上具有自己的独立意志，不是国家的代理者，而采纳的按照自己的决策程序做出的决议和有自己常设机构负责执行的自己的决议，而不是来自成员国内部做出的决议，执行某一成员国的决议，并且可以独立的身份与国家打交道，在法律上具有行为的独立性。这一点在后面的国际组织的法律地位中还将谈到。

    4.具有国家间合作的功能。这类国际组织设立的目的都是为了在社会政治经济多方面进行合作，鼓励与协调各国成员国之间的立场、政策和行为的，从下面所谈的国际组织的目的中可以看到任何国际组织的宗旨都是为了国际社会的合作。

    全球性专门性或功能性目的（special pu Rpose o R functiona lpu Rpose）的政府间组织是指那些负责国际事务中某一领域事务的全球性国际组织，它一般是由主权国家政府参加，并且负责协调主权国家在这一领域的政策，如国际货币基金组织，世界贸易组织等等。地区性专门性目的的政府间组织是指那些在某一区域内负责某一领域内事务的组织，它的成员一般是该区域内的主权国家政府，其主要任务是协调这些政府在这一问题领域的政策，亚洲开发银行、欧洲安全与合作会议、西非国家经济共同体、北大西洋公约组织等等。专门性目的的政府间国际组织要多于一般性目的的政府间国际组织。区域性专门性政府间国际组织要多于全球性专门性政府间国际组织。全球性和地区性专门性或功能性目的的政府间国际组织一般也具有与前面全球性和地区性一般性目的的政府间国际组织相类似的特征，但也存在着一定的差异性，这主要表现在：由于这类组织都是关注于某一领域的事务，侧重于技术性与行政性的问题较多，其效率一般要高于一般性目的的政府间国际组织。

    全球性一般性目的的非政府组织是指那些主要由社会团体或个人参加的，并且其关注的领域涉及社会的政治经济以及社会生活诸方面的组织，如社会党国际，世界天主教会等等。地区性一般性目的的非政府组织是那些活动区域一般限于某一区域内的，并且关注的问题涉及社会的经济政治和社会生活诸多方面的组织，其成员是这一区域的个人与社会团体，如欧洲人民党等。这类国际组织的大致的特点是：

    1.是个人或社会团体基于某种信念或利益要求而建立的。

    参加者不是国家政府，而是个人或民间团体。这样，它的权威性与政府间国际组织相比要小得多，效率也低得多；但这些参加者是出于共同的信念或利益集合在一起的，他们之间具有较高的信仰与利益同质性，内部的决策效率比较高。

    2.有一套常设机构，因此，也具有结构与制度上的稳定性。

    3.具有相对的自主权。

    4.具有促进世界各国人民间合作的功能，也包括促进国家间合作的功能。有时某些国家间的合作与和解最初就是从一些国际非政府组织或民间组织开始的。

    全球性专门性目的的非政府组织是那些关注某个领域的，主要由个人或社会为成员的国际性组织，其主要的目标是通过成员或组织的努力来促进这一领域的问题的解决或促进这一领域事业的发展，如绿色和平运动，国际奥林匹克委员会等等。区域性专门性目的的非政府组织是在某个地理范围内活动的，主要由这一地区的个人或社会团体参加的，为促进某一领域问题之解决或促进这一领域事业发展的组织，如亚洲足球协会、亚洲广播联盟等等。一般而言，也是地区性专门性非政府组织多于全球性专门性非政府组织。这类组织与上一种组织相比，也具有相类似的特点，只是这类组织关注的领域较为单一，以非政治性问题领域为主，效率较高。

    除此之外，有人还提出按照国际组织的权力性质来划分，分为咨询性组织、立法性组织与执行性组织，主要取决于它们是否被授权做出对其成员有约束力的决定，并且它们本身能否实施这些决定。但从有些国际组织的内部结构来看，这一标准不一定科学，因为有些国际组织本身就具有立法性机构与执行性机构，而且国际组织对其实施决议的能力在很大程度是取决于主权国家的认同。还有人提出按照同成员国主权的关系来划分，分为政府间组织与超国家间组织（sup Ranationalo Rganizations）。它的依据是前者基本上不发生国家主权向超国家权力机构转移，后者是国家主权或政府权力部分地从成员国转移到超国家的组织中，该组织能够制定约束成员国公民的法律。这种划分也存在着一定的不足，因为在相当多的政府间国际组织中，其成员都或多或少地让渡了一定的主权，其章程对各国都在法律上有一定的约束力，各国加入了这些组织就意味着它以契约的方式对这一国际组织做出了一定的承诺，如世界贸易组织（WTO）的成员国必须使本国的贸易政策与法规符合WTO的章程，联合国成员国在法律上就已经做出承诺履行联合国宪章以和平方式来解决国际争端，这实际上是对国家主权在名义上的一种让渡，尽管事实并不一定如此。

    对国际组织的研究已经成为国际政治研究中的一个重要内容。但是对国际组织特性的认识仅从上述定义和分类上理解是不够的，而且这种定义和分类也不一定是完整的和严格的。要对国际组织特性有一个较全面的认识，我们认为还应从以下三个层次进行分析：第一，国际组织的目的，第二，国际组织的机构，第三，国际组织对民族国家关系或非民族国家关系进行调整的过程。只有从上面三个层次对国际组织进行研究后才能对国际组织的特性有一个较全面深入的理解。

    二、国际组织的宗旨、目的和法律地位

    （一）国际组织的宗旨与目的

    目前全球的国际组织达数千个，而从其章程或实践上看，每个国际组织都有其自己特殊的目的和宗旨，没有这些目的与宗旨国际组织就没有存在的必要，这是国际组织的实质性问题。

    国际组织的目的与宗旨一般都体现它的章程之中，有的国际组织目的与宗旨比较单一，只涉及政治、经济或社会的某一领域，如世界银行主要是涉及国家的发展援助，世界卫生组织只关注世界的卫生和健康问题，这类组织是为特定（专门）目的而设立的，也称为功能性组织；但有的国际组织的目的与宗旨则较为广泛，涉及政治、经济和社会的各个主要方面，如联合国、欧洲联盟、美洲国家组织等等，这些国际组织属于一般性目的的国际组织。一般性目的的国际组织尽管也涉及到特定目的的国际组织的内容，但往往是比较宽泛的、原则性的，而功能性国际组织一般比较深入和具体地调节这一领域的各成员之间关系。

    国际组织的目的与宗旨之具体内容按美国学者哥伦比斯和沃尔夫的归纳大致有四个方面，目前世界上的国际组织一般是为了这四种目的与宗旨的全部或部分而设立的。这四个方面的目的与宗旨是：

    1.主要通过和平解决国家间争端的方法来调整国际关系。

    2.把国际冲突和战争减少到最低程度，或者对其予以控制。

    3.为某一地区或全人类的社会和经济利益而促进国家间的合作和发展之活动。

    4.若干民族国家集体防御外部侵略。

    从以上四种目的与宗旨看，国际组织的目的与宗旨可以这样概括：和平解决国家间冲突，控制国家间冲突，促进国家间的合作和发展，集体自卫或集体安全。这四种目的与宗旨可以说完全是从国际组织的书面章程中归纳出来的。然而，从国际组织在战后的实践，特别是冷战后的活动看，国际组织任务已经不完全只限于国家间冲突的解决或控制，它已经深入到国家的内部对冲突进行干预，甚至对主权国家的内部事务进行干预。人们可以从90年代以来在伊拉克、前南斯拉夫、柬埔寨、索马里和利比里亚等国家和地区所发生的事态中看到有关国际组织的行动已经超越了上述四种目的与宗旨。这其中原因与国家间的相互依存的关系加强有关，也与人类对自身的价值与尊严的认识程度的提高有关。首先，科技、通讯、交通、经济的发展促使了人类生活的相互依赖，国界和地理的阻隔已经不再是各国人民相互交往的障碍，人们的生活不仅受国内因素的影响，也受来自外部因素的影响，一国的动荡也可以影响地区性甚至是整个世界的安全与稳定，这样，主权的绝对性受到了挑战，特别是一国内部引发的动乱或危机影响到周边地区乃至世界时，或一国失去了中央权威时，这表明该国过去对国际社会所做出的承诺已经受到了质疑或破坏，因为一国如果是某个国际组织的成员，它在加入该国际组织时就已经做出承诺：服从国际间的协议，不以自己的主权范围的事态损坏国际和平与稳定。在这种情况下，国际社会有理由要求该国履行过去的承诺或建立能够履行这种承诺的权威。即使不是国际组织成员的国家，如果它们的国内事态严重影响国际和平与稳定，国际社会也有理由要求它作为国际社会的一个成员，维护国际社会的整体利益。目前，尽管一些西方大国经常以自己的意志曲解或歪曲，甚至是替代国际社会的意志，但不能就此否定国际社会或国际组织在特定的条件下有干预国内事务的权力。其二，随着人类社会的进步与发展，人类对自己的价值与尊严有了更深的认识，如对人权的认识从过去的政治权利，发展到经济社会权利，再发展到集体的政治权利、经济社会权利，并且这些权利已经成为国际社会的一种共识，各国甚至是每个人都有义务尊重这些权利。而一旦一国内部由于有意识的政策进行系统的有组织的破坏人的这些基本权利时，国际社会有义务进行干预，不能因为现在一些西方大国滥用这种义务就否定国际社会有这种义务。鉴于此，有必要对这四种目的与宗旨进行一定的修改。我认为国际组织的四种目的与宗旨目前至少应该这样表述：

    1.主要以和平手段来解决国家间、地区间甚至是国家内部的争端以维护国家间、地区间的秩序。

    2.把国际间甚至国家内部的冲突和战争减少到最低程度，或者对其（包括战争工具）予以控制。

    3.为了某个地区或全人类的社会和经济利益，为了人类的自身的价值和尊严，进行促进世界范围内政府和民间在各领域的合作、交流、援助和发展之活动。

    4.为了国家的安全进行集体防御或具有集体安全的目的。

    （二）国际组织的法律地位国际组织在国际社会中没有合法性就不可能有效地实现其目的与宗旨，要具有合法性首先就要在国际法中具有一定的地位与身份，以及与这种地位与身份相对应的权利、义务与责任。

    传统的国际法概念只承认民族国家作为国际法——这个特定国家间法律范畴的行为主体或国际法主体，然而，在现代，已经有了一个在国家之外的“国际法人格”（intemational legal Pe R-sonality）的概念，它包括了一些可能并不具有历史上民族国家全部属性的国际实体。国际法人格是指这样的一些实体，它能够承担国际公法中的有限权利与义务。与国家这个传统上一直是国际法主体的角色在法律上的地位相比较，国际组织（一般认为是政府间国际组织）的法律地位类似于私法中被视为法人的公司即“法律上的人”（ju Ridical Pe Rsons），有人把具有国际法人格的国际组织称之为“法律上的国家”（ju Ridical States）。因此，尽管在国际法中这种国际法人格概念的扩展体现了当代国际法较为重要的特性之一，但必须看到民族国家之外的国际法主体能力是有限的，民族国家仍然是国际社会主要的和主导性的法律实体，是一种完整的主体，具有的是国际人格（intemational Pe Rsonal-ity）。因为“国家是对人口和领土的合法权威之所在，正是惟有依据国家的权力、特权、管辖范围和立法能力，领土范围和管辖、官方行为的责任以及由于各国共存而出现的其他许多问题才能得到确定。正是由于这种立法权力和垄断，国家才能签订双边和多边协定，才能进行或中止战争，个人才能受到惩罚或引渡。”而作为具有国际法人格的国际组织不完全具有国家的这种属性，它在国际公法中所承担的权利与义务相对国家而言也是不完整的。

    作为具有国际法人格的国际组织，它对国际权利与义务的承担具有有限性，即不能像国家那样承担完整的国际权利与义务；那么国际权利和义务的内容是什么呢？联合国宪章是最基本的确定国家的现代国际权利与义务的立法条约。但这个文件在有关国际权利与义务的具体条款上一般认为是比较含糊的，因此，造成国际权利与义务在一些国际法著作中没有明确统一的说法，但1970年的联合国大国通过的《友好关系宣言》

    （F Riendly Relations Decla Ration）为在联合国宪章基础上理解国际权利与义务提供了权威性的基本原则。这些原则包括：

    不针对任何国家的领土完整或政治独立威胁或使用武力的义务；用和平手段解决争端的义务；不干涉其他国家内部管辖的义务；各国具有平等的权利；所有国家必须合作以履行联合国宪章规定的各项义务。

    从这些原则中，国际权利一般认为包含了这样四条：独立，领土管辖，法律上的平等和自卫权；与这种权利相对应的国际义务是：尊重，承认并不破坏别国的独立，领土管辖，尊重和承认别国具有与自己平等地位，和平解决国际争端的义务和不使用武力或武力威胁的义务。从这些原则中则还可以推导出这样一些与国际义务相联系的责任：国家对由于违反国际法造成的对其他国家或它们的国民的损害负有赔偿责任，即使是新的国家也必须履行这些责任，而且这种国家的责任一般类似于国内法律行为中的“严格责任”，不需要证明是过失或有意所为。

    从前面所论述的国际组织的目的来看，国际组织的宗旨都是为了促进这些国际权利与义务，要实现这种权利与义务国际组织必须取得国际法人格；并且一些国际组织本身也体现出某些履行国际权利与义务的能力，如国际组织独立权，在法律上不从属于任何一个国家；具有在某些特定的领土上如联合国托管地具有行政管辖权；在法律上与其他的国际法主体具有法律上的平等权；一些国际组织如联合国维和部队在行动中的自我防卫权。在国际责任上，一些国际组织对其他国际主体如国家违反国际法对其造成的伤害有要求赔偿的权利。1948年9月联合国任命的巴勒斯坦问题调解人挪威人伯拉特伯爵（CountBemadotte）在执行公务时，在以色列控制的耶鲁撒冷地区被人暗杀，联合国大会1949年向国际法院咨询联合国是否有在国际范围对其作为一个国际组织的能力的损害进行诉讼和要求赔偿的法律权利，国际法院就“对在联合国服务中受到伤害进行赔偿”

    的问题所发表的咨询意见为确定政府间国际组织具有国际法人格这一基本资格做出司法上的重要解释。这一解释认为：联合国在对国家进行诉讼时，享有与国家之间进行诉讼相同的地位；因为，“在任何法律体系内法律主体之间在其性质上和所享有权利程度上不一定要相同，并且它的性质取决于社会的需要，在其历史中，国际法的发展一直受到国际生活要求的影响，国家间集体活动的进步性增加已经在世界上产生了由某些不是国家的实体所实施的行为，这种发展在1946年6月联合国建立时达到了顶峰，它的目的与原则在宪章已经具体化了，为了实现这些目标，国际人格属于是不可缺的。”这说明，尽管国际组织不一定完全具有国家的属性和完全拥有国家所拥有国际权利，但国际组织具有与国家相同的国际人格（作为国际组织是国际法人格），享有国际权利与义务，但必须说明国际组织的这种国际人格是为了国际组织履行自己的职责，是为了国际社会的需要而被授予的或者说是派生的，而不是像国家那样是自生的。

    一般认为国际组织所承担的国际权利与义务具体包括：

    1.缔结条约；2.使用自己旗帜的船只利用公海；3.创造国际维持和平的武装力量；4.召开国际会议；5.向成员国和非成员国派出外交代表；6.接受成员国的永久使节；7.在特定的领土上进行行政管理；8.向国家提出抗议；9.在国际范围提出主张；10.在国际私法范围内政府间国际组织的行为享有职能性的主权豁免。

    由于国际组织不具有国际法律人（intemational legal Pe Rson）的身份（即国家的身份），它们可以在涉及国际私法的问题上在地方法院进行司法诉讼；但不能在只有国家才有资格进行诉讼的国际法庭上进行司法诉讼。

    但并不是所有国际组织都具有国际法人格，国际组织要能够具有国际法人格关键在于它们是否能够满足一定的条件，一位著名的国际法权威提出了三个条件：

    1.一个具有法律的目标和具有明确的立法权力的永久的国家联盟：

    2.该组织与其成员之间在法律权力上和目的上有明确区别；3.存在着能够在国际范围内而不是在一个或更多的国家体系内行使的权力。

    只有满足这三个条件的国际组织才能相对地拥有国际权利与义务，才能对国际侵权行为提出惩罚或赔偿等要求，才能在国际上缔结有效的条约和协议，并且享有不受国家管辖的特权与豁免权。相当多的全球性和地区性的政府间国际组织一般都大致符合这三个条件，如联合国和欧盟，但不是所有的全球性和地区性政府间国际组织都符合这三个条件，如英联邦国家组织。

    因此，我们可以一般地认为国际组织具有国际法人格的资格，但是否具有这种资格还要看它们是否能满足以上的三个条件。

    三、国际组织的内部组织结构

    国际组织的内部组织结构问题是一个构成性问题，它涉及国际组织对内组织健全和发展的问题，尽管它与国际组织的实质性问题（目的与宗旨）是两个不同的领域，实质性问题是涉及国际组织的对外合理解决的事项，但两者又是相互影响的。有关国际组织的发展，不可避免地受到外界政治考虑的影响；反之，国际组织内部发展的程度，也必然地影响到外界政治问题的解决。这两类问题的领域是不能截然分开的。许多人认为对组织结构的研究是枯燥和无意义的，但人们只要注意到国内政治时就可以看到相反的情况。如宪法、程序规则、资金、组织的章程和行政管理在决定政治结果中常常是关键的。虽然国际组织不同于国内的政治组织，但它们的组织结构在政治过程中同样也很重要，它是实现国际组织目的与宗旨的重要手段，如欧盟的组织结构就是实现欧洲有效联合的重要手段，如果没有一个相对好的组织结构就不能促进欧洲联合的目的，反而使得内部的利益分歧在坏的组织结构中得以扩大。因此、组织结构对国际组织的研究来说是不可或缺的。对国际组织机构的分析可分从国际组织的规模、经费、成员国构成、机构设置和投票机制等几项着手。但由于国际组织种类繁多，内部的组织结构错纵复杂，特别是非政府国际组织在经费与人员、成员国构成、机构设置和投票机制上一般没有政府间国际组织具有较典型的特征，下面主要以政府间国际组织的经费与人员、成员国构成、机构设置和投票机制上来揭示国际组织一般性的结构特征：

    （一）国际组织的经费与人员

    国际组织如果没有经费与基本的工作人员是无法完成任何的工作职能的。国际组织往往是根据该组织的宗旨、原则和目标来确定活动的内容、规模、方式等，然后再通过相关的途径与渠道来筹措资金和招募人员。

    目前非政府国际组织尽管在数量上远远多于政府间国际组织，但它们一般都规模适中，资金规模也不太大。平均每个非政府国际组织年平均预算不超过100万美元，常设人员平均在10人左右，比较特别的是非政府组织有些工作人员属志愿性质、甚至没有任何报酬。相比较而言，政府间国际组织人员规模和资金一般要大于非政府组织。据有人统计，政府间国际组织平均年预算在1000万美元左右，人员平均是200名专职工作人员左右，这些人员一般都是从各个成员国中招募选拔而来，而且薪水较高。目前世界上的主要国际组织的总部一般都设在西方国家的一些国际性大都市，如纽约、华盛顿、巴黎、伦敦、布鲁塞尔、罗马、日内瓦和苏黎世等地。政府间国际组织的经费主要来自于会员国的会费；而非政府组织的资金来源比较复杂，有的来自于会员的会费、有的则来自于私人的捐献或者其他途径。下面就政府间国际组织的经费和人员状况谈谈其特点。

    政府间国际组织的经费主要来自于各成员国所交纳的会费。但各个政府间国际组织成员国交纳会费的情况是不同的。

    一些国际组织为了体现国家主权平等的原则，保证各国具有相同的投票权与公平受益性，或由于本身预算总额较少，为简化计算办法，往往采用成员国平摊组织经费的方式，如石油输出国组织（OPEC）。但这种方法只是少数国际组织采用。在国际组织的早期发展阶段，一些国际组织是将成员国的经费缴纳标准分为若干个等级，由各国在加入时自行认定自己的缴纳等级，如万国邮政联盟和国际电信联盟。由于这一方法存在着重大的矛盾与不足，特别是当一些成员国要求承担较低的等级，或要求下调自己的缴纳等级时，尤其如此，因此，这种方式现在一般都不采用。目前，大多数国际组织是使用某一确定的标准来决定各个成员国在经费预算总额中的缴纳比例，其中最有影响并广泛得到使用的标准主要是依据各国的支付能力，但有时其他一些因素也起作用。如1965年联合国大会在确定成员国承担会费比例时就是以三个因素加以考虑的：各国人均收入、创汇能力和照顾经济与财政上有特殊困难的发展中国家。这一原则在以后联合国每三年一次确定各成员国缴纳会费时一直延续下来。现在还有一些国际组织是把经费分摊到不同国家集团，各个集团再按一定的比例分摊到各个国家。如联合国贸易与发展会议就是这样。

    国际组织在决定各国分摊经费比例时，一般还都规定单个国家承担会费的最高比例与最低比例。如联合国、国际劳工组织、联合国粮农组织、教科文组织、世界卫生组织、国际原子能机构等一些联合国下属组织均把最低比例定在0.01%，国际民用航空组织是0.06%，世界气象组织是0.09%o在最高限额上，联合国定为25%，非洲统一组织定为20%，美洲国家组织定为66%。

    为了促使各成员国履行财政义务，按时缴纳会费，许多国际组织的基本文件都对成员国拖欠会费做了惩罚性的规定。这种惩罚性措施最常见的是失去在组织中的投票权。

    《联合国宪章》第19条规定：“凡拖欠本组织财政款项之成员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权”。这一规定被许多政府间国际组织所采纳。在一些国际组织，拖欠会费受到惩罚可能是失去担任非全会性机构成员的资格，如联合国粮农组织；或是中止行使和享受和为本组织成员的权利和特权，如世界气象组织；甚至是由国际法院来判决缴纳会费，如欧盟。一般而言，大多数国际组织对成员欠费并不要求征收拖欠部分利息，但一些国际组织对成员国拖欠部分征收利息，如国际电信联盟规定，对欠缴部分实行累进加息的惩罚，六月之内是年息3%，自第七个月开始是年息6%。

    政府间国际组织的其他经费来源包括：国际组织征收的税金，这主要是对内部工作人员所征收的收入税；各种盈利性事业的收入，它包括发行邮票、出版书刊、提供服务、开放参观等项获取的收入；成员国向国际组织提供的自愿捐款和赠送的礼品，但有些捐款往往是纳入到特定的领域，不在正常的预算之内；有的组织在特定的情况下甚至发行公债来筹措资金，如联合国1961年为解决财政困难发行价值不到2亿美元的公债给各国政府、国家银行和指定的非赢利机构或团体。

    国际组织的经费使用分为两种：预算支出和预算外支出，后者是国际组织为开展各专项活动所花费的专门费用。而预算支出一般按两种标准来划分：一是部门划分法，二是活动领域划分法。部门划分法是指把国际组织的支出按国际组织完成其任务所依赖的部门进行划分，一般划分的领域包括人事、设施、会议设备和一般支出等几项。由于这些部门是维持任何国际组织及其活动开展的必要条件，它们的经费开支比较容易确定，所以，这种划分法简单明了并且便于与其他国际组织的各项开支与该部门过去的开支情况进行比较，有利于审计；但是当国际组织的下属或不同层次的组织结构和活动具有多项职能时，这一方法就不能满足要求了，如一些政治、经济领域的综合性的国际组织，下设研究或培训机构就属于这种状况。活动领域划分法是指将国际组织的总经费支出按实现该组织目标时所开展的活动的领域加以划分。这种划分法使成员国对自己所承担的会费及其开支总额的去向一目了然；但是在实际过程中，国际组织的许多开支，如国际组织的新闻、法律、人事、预算、档案、通讯等部分可能同时为不同领域的活动服务，这就会出现经费划分中的重复现象，使各部门对自己的经费难于精确掌握。

    由于这两种预算划分法各有优点，也各有不足，因此，许多国际组织在实践中往往混和使用这两种方法。对于涉及本组织的活动领域的经费，一般按领域划分，而对行政与活动保障部门的开支则按部门划分。如1973年以前，联合国的经费主要是以部门来划分的，但由于不同机构的部分开支具有相同的性质，如人事开支，因此难以对不同部门的实际开支和工作业绩进行评估与比较；1974年，联合国改革了预算体制，将经费开支的划分以活动领域为主，同时在基本活动领域之外仍保留了一些公共服务性经费开支类别。

    国际组织经费使用一般由行政机构（如秘书处）拟定，由全体成员国组成的大会审议批准，再由秘书处负责实施，并由全体大会监督。

    政府间国际组织的工作人员为国际文官，国际文官的职位比例一般是按区域和国家进行分配或招募的。现在一些国际组织来分配或招募这些国际公务员时甚至考虑到一定的性别比例的要求。一般而言，在分配这些名额往往与该国的会费有一定的联系，这样西方国家在名额分配时往往获得较多的职位。这些国际公务员被要求服务于本组织的利益而不是本国的利益，对自己的行政首脑负责而不是本国政府负责，他们的行政首脑往往被称之为秘书长或总干事等名称不一。如联合国宪章第100条就规定：联合国工作人员执行公务时不得接受任何政府和当局的训示。但在实际工作中有时很难做到这一点，因为这些国际公务员是从各个国家中的选派，在重大问题上民族国家的忠诚感难免作用于这些国际公务员的感情之中。

    行政首脑一般有一定的任期，它的任命一般是由立法机构选出，这与投票机制有一定的联系。在这种投票制度后面常常有围绕着最高行政首脑任命的大国的政治斗争。行政首脑的产生一般有两种情况：一是各大国政治力量妥协的产物，像联合国、世界贸易组织等；二是在实力最大的国家中产生，像世界银行、国际货币基金组织等。前者产生的行政首脑往往是中立国或小国的外交官，他或她能为各大国接受；后者实力对比的产物，主要是该领域实力最大的国家的代表或代理人出任，如世界银行与国际基金组织的首脑主要由美国、西欧和日本这些经济实力最强的国家决定，现在美国与西欧已经达成默契，美国人担任世界银行行长，欧洲人担任国际货币基金组织的总裁。

    行政首脑以下的主要行政官员一般由行政首脑来任命。但这往往也受政治因素或实力影响，像联合国重要的行政职位往往是为一些大国保留的或由一些大国提名的。

    （二）国际组织成员的构成

    从理论上讲，政府间国际组织的成员国构成是遵循两个原则：一是普遍性原则（The P Rinciple of Unive Rsality），二是选择性原则（The P Rinciple of Selectivity）。一般而言，奉行普遍性原则的国际组织都是一些全球性一般性目的的国际组织，主要是联合国及其下属组织，因为具有全球的广泛性，一般而言都是希望成员国越多越好，加入条件相对较少，审查的程度相对简单。采用选择性原则的国际组织一般是封闭性的国际组织，它一般以地理、共同的政治、经济、军事、文化、宗教背景等作为主要标准来确定成员国的加入条件，这一问题在上面的国际组织的分类中已经有所阐述。因此，在加入条件上、审查程度上和成员国数量上较采用普遍性原则的国际组织要少。但无论采用哪一种原则的国际组织都有一定的成员国资格的标准，只是采用选择性原则的国际组织的标准更加严格一些而已。

    目前大多数国际组织都对所有符合条件的国家开放，只要这些国家属于该国际组织的地理和功能以及其他的标准范围之内，并且赞同该国际组织的宗旨与原则。但在实际上，一些国家尽管具备了条件，但由于自身传统或国家特点也没有申请加入一些国际组织，如瑞士出于自己的中立传统一直没有申请加入联合国，也没有申请加入欧盟，另外还有一些小国如摩纳哥、图瓦卢、基里巴斯、瑙鲁等国由于各种原因也没有加入联合国。～个国家如果要加入一个国际组织除了自身的原因或该国际组织对会员国的条件要求外，还要受到这个国际组织自身确定的加入方式或批准程度的限制，这实质是成员国对新加入的国家在会籍资格认定上有所保留的结果。这也为国际组织吸纳新的成员设定了另外一个标准，这就是政治因素考虑。比如石油输出国组织规定，在接受新成员国时，不但要得到3/4的成员国的同意，而且还要得到所有创始成员国的同意。再如《联合国宪章》

    规定成员国必须是爱好和平并且愿意履行宪章义务的国家，但如果在联合国发展的早期，就遇到了有关新加入的国家是否是侵略性国家的问题。第三条标准即政治因素常常是政府间组织在成员国问题上产生矛盾的地方。由于政治的原因，世界上任何一个政府间国际组织中都存在有关国家对新成员国或需要重新登记加入的国家在国家资格上、履行义务能力上、其他标准上进行质疑，以此来反对这一国家的加入的现象。这样，现在任何一个政府间国际组织几乎都不可能襄括了所有的国家。以联合国为例，它是最具有普遍性的国际组织，但并不是所有国家都是该组织的成员国。这主要由于在成员国加入，国家或政府继承、退出和开除问题上政治因素的作用。

    1.在成员国加入问题上政治因素的作用

    人们并不陌生政治因素干扰某个国家加入某个国际组织。

    在联合国建立之初，美国与苏联相互阻止对方集团的国家加入，方法是：利用安理会的推荐权否决对方阵营的国家加入，或者是要求采取交换的原则，即一方的国家加入以另一方国家的加入为条件。这样，在联合国历史头五年内只有9个国家加入了联合国，从1951年到1954年的4年内没有一个国家加入联合国，1955年前后这一问题达到了高潮，申请加入而未推荐的国家已达22个之多，其中西方阵营的国家15个，苏联阵营的国家7个。后来这种状况有所变化。美国与苏联不再利用安理会来否决对方阵营内的已经对本国领土实施有效控制的政府加入联合国。但这并不说明在新成员加入联合国时，政治因素就不存在。

    但近年来，政治因素仍然对新成员国加入问题或多或少地起作用。如希腊使马其顿加入联合国推迟了18个月，原因是希腊对马其顿国旗不满，马其顿带有16颗星的国旗是公元前4世纪马其顿菲力浦王朝和他的儿子亚历山大大帝的象征，但希腊和马其顿都声称自己是他们的民族继承人。一般在政府间国际组织中，申请国要求加入受到政治因素的干扰主要表现在：反对国由于一些政治上的需要对申请国在是否具备该国际组织所要求人籍资格或条件上提出反对意见，以阻止该国加入。如巴勒斯坦解放组织在过去被有些国家认为是巴勒斯坦国的政府代表，但有些国家认为不是，因为它缺少国家应有领土等，这使得巴解组织过去在联合国和其他一些国际组织中长期不是正式成员。近年来中国重新加入关贸总协定（世界贸易组织）在很大程度上也是由于政治因素的干扰。

    2.国家与政府继承问题上政治因素的作用

    这是在国际组织成员国问题上受政治因素影响最大的问题。国家发生分裂、重组或政权发生更叠是世界政治中正常现象，但反映到政府间国际组织上就存在着成员国的国家继承权或政府继承权的问题。历史发生过德国、越南和朝鲜分裂为两个国家的现象，这就出现了哪个国家代表本民族成为国际社会的主体的问题。近年来发生国家分裂的国家主要在东欧，如苏联、南斯拉夫和捷克斯伐克。这些国家都从原来的一个国家分裂为两个或数个国家。这就发生了由谁继承原来国在国际组织中的席位的问题，即继承权利与义务的问题。另外，历史上曾发生过国家进行合并的事例，1958年埃及与叙利亚合并为阿拉伯联合共和国，1964年坦噶尼喀与桑给巴尔合并为坦桑尼亚，这就出现了新成立的国家在国际组织中的法律地位问题。德国和朝鲜都是在后来两个分裂国家自愿的基础上共同加入了一些国际组织，如联合国（两个德国是1973年，朝鲜与韩国是在1991年），越南在南北统一后于1977年加入联合国。在这之前，围绕着谁代表德国、越南和朝鲜加入国际组织在国际社会中发生过重大的分歧。在国家继承问题上，以苏联和南斯拉夫做比较，俄罗斯继承了苏联在所有国际组织中的权力与义务，但南斯拉夫却没有这么幸运，西方国家却就以南斯拉夫不再存在为由使南斯拉夫的席位在许多重要的国际组织中空缺。从严格的法律意义上讲，苏联与南斯拉夫属于同一种国家继承问题，但两国所受的待遇却不同，其中政治因素起了很大的作用。与国家继承相比较，政府继承的问题在国际组织中受政治因素影响更大。各个国家对某一国家新政府看法往往存着较大的争议，这必然在国际组织的席位中反映出来。新中国建立以后，相当长的时间里被排斥在众多的国际组织之外，而台湾当局却代表中国占据着这些国际组织的席位。尽管从政权的有效统治上看这是不合理的，但由于国际政治上的因素却使这一不合理现象持续了20多年。在两个国家合并后新国家在国际组织中的成员资格问题上一般没有大的政治分歧。由新国家代表原来的两个国家成为国际组织的成员国，新的国家在国际组织中不能有两个代表权。

    3.国家从国际组织中退出或被中止成员国身份

    对一个普遍的国际组织来说，成员国的退出或被中止成员国资格意味着该组织的普遍性受到了损坏，也是对该组织的宗旨和目的一种削弱；对一些封闭性的国际组织来说，一些成员的退出或被中止成员国资格，也同样对其影响性和功能性有负面作用。尽管如此，一些国际组织在其基本文件中仍明确规定了成员国有单方面退出的条款及其中止成员国身份的一些条件。

    这种情况下，有的国际组织规定了一国退出国际组织时间期限，有的是立即生效，有的是需要一段时间。但也有些国际组织并没有规定退出的时间限期，在这种情况下，《维也纳条约公约》第56条规定：如果条约中没有规定退出生效的期限，那么，退出一个国际公约需要一定的时间。联合国事业发展组织的章程第6条规定，在向联合国秘书长交存退出通知以后的财政年度的最后一天生效，以留出足够的时间使该组织能调整其预算。也有些国际组织在其基本文件中没有规定退出的条款，如联合国、联合国教科文组织和世界卫生组织；有的则规定国际组织在成立之初的一定期间内不能退出（国际原子能机构和国际能源机构的章程分别规定在5年内和在3年内不能退出），但这并不能阻止有关国家退出该组织。因为一般而言，国际组织没有有效的手段或方法来保证这些国家的合作或迫使有关国家承认该组织的章程或章程的修改。

    一般而言，国际组织的成员国资格的丧失，除了该国际组织解散的情况外，都是出于一些政治原因一国从一些政府间国际组织中退出或被中止成员国身份。如美国在80年代从联合国教科文组织中退出，理由是这个组织存在反美倾向。中国在50年代由于拒绝和台湾当局共同处于某些国际组织中也从一些国际组织退出或暂不加入。某些国际组织出于某种政治原因也中止一些国家的成员国资格。联合国大会1974年拒绝接受南非的代表证书，原因是南非的种族隔离政策违反了联合国宪章，这一行动事实上是暂时中止了南非的联合国成员资格，直到1991年由于南非的国内政策有所变化才恢复南非的成员国资格。90年代柬埔寨由于国内政治原因其在联合国的席位也暂时空缺过。南斯拉夫由于波黑战争也被中止在联合国、欧洲安全与合作组织等一系列国际组织中的成员资格。

    在国际组织的成员构成问题上除了对其成员在加入资格有一定的限制外，成员之间的身份有时也是不相同的。一般来说，国际组织的成员可以分为完全成员、准成员、部分成员、联系成员和观察员（或称咨询成员）。

    完全成员是指那些可以完全参与国际组织的所有活动并具有完全的权利与义务的成员。一般而言，完全成员主要是具有主权的国家。少数情况下，一些尚未独立的国家也可以成为国际组织的完全成员，如纳米比亚在全国举行大选产生出自己的民选政府之前就已经进入了一些国际组织如非洲统一组织等。

    准成员就是在国际组织中可以参加主要的活动但一些权利受到限制的特殊成员，这种权利的限制主要表现在在国际组织的重要机构中没有表决权和选举与被选举权，如较具典型意义的是世界卫生组织对准成员的权利与义务的规定：准成员可以参加大会与主要委员会的讨论，但没有表决权；不能在总务委员会、证书委员会和提名委员会内参加讨论、担任公职和拥有表决权；可以向执委会提议或参加执委会的辩论，但没有表决权；会费相应有所减少；除此之外，其他权利与完全成员一样。这些准成员一般都是一些非自治领土或者是非自治领土在取得独立之后而没有被正式接受为完全成员之前。随着民族解放运动的发展，这种国际组织的准成员已经大大减少了。

    部分成员是只能参加国际组织部分活动的成员，主要是那些不是一些国际组织成员但是这些组织的下属机构成员的国家，如联合国一些下属机构就有一些不是联合国成员的国家，像瑞士不是联合国成员国，但它是国际法院的当事国。部分成员的地位一般情况下是不完整的，如在联合国，除非大会另有决定，部分成员在其为会员国的机构中的预算将单独计算；它们不能出席负责预算的机构的会议（如联大及第五委员会）；有的不能参加该组织的选举。

    联系成员是指那些可以参加国际组织的活动但没有表决权的非成员国，如国际非政府组织、国家内部的一些实体。它与准成员相比权利相近，但准成员往往是一些非自治领土。

    观察员／咨询成员是只能参加国际组织的有关会议，但没有表决权的非成员国、民族解放组织、政府间国际组织、非政府国际组织甚至是个人。观察成员的作用一般是两种，第一种是纯粹地观察国际组织所召开的会议的有关内容，然后报告给自己所代表的组织或国家；另一种是把自己的意见或者自己所代表的国家或组织的意见向国际组织提出，供该组织参考，并与其他成员国的意见进行交流，这是名符其实的“咨询”，这种咨询在专业性或功能性国际组织中所起的作用往往较大。

    （三）国际组织内部机构设置

    政府间国际组织内部机构设置多种多样，但一般这些机构都可以分为三个层次：第一是所谓的立法性机构，第二是所谓的执行机构，第三是所谓的负责日常行政事务的秘书办公机构。

    1.立法性机构

    几乎每一个政府间国际组织都有某种形式的、由其基本文件规定的、包括全体成员国参加的代表性机构。在理论上，这种机构是全体成员国共同决定该组织目标、政策的最高权力机构，它有权决定该组织的各方面的工作。如联合国大会就是这样一个机构，在其他的国际组织中这类机构可能称之为理事会、委员会（council，commission）、会议（confe Rence）、全体会议、代表大会、管理大会甚至是议会（pa Rliament），如欧盟的这类机构的名称就叫欧盟部长理事会。这种机构一般只是定期召开会议讨论有关的重要问题。这样，它为各成员国提供了论坛，以便各国交流其在一些国际重大问题上或有关问题上的政策、立场和观点。除此之外，这类机构还承担着接纳新成员国，选举下属的执行机构成员，审议其年度报告，选举最高行政领导人，修改基本文件并审批本组织的财政报告等重要工作。一般情况下，立法机构在履行其职能时，多数国际组织的成员在决策时享有平等投票权，除另有规定外，各成员国的多数票是决定政策的依据。尽管依据主权平等和民主的原则，立法机构在法律上属于国际组织的最高权力机构，但在事实上，这类机构常常在地位和作用上次于执行机构或类似的机构。

    2.执行机构

    执行机构一般是由一定成员国参加的常设性决策机构，一般情况下，其成员要在一定的任期内进行轮换，并且这类机构的成员一般也是由立法性机构选举产生的。这类机构在名称上是委员会、理事会、董事会、执行或协调委员会或执行局等等。从理论上讲，这些成员国是在某些领域内具有更大的利益、责任和能力、或更受到其他国家依赖的国家。如联合国安全理事会，它的五大常任理事国都是二战结束时的主要战胜国，并被认为对维持世界和平负有特殊责任的国家，而其他10个非常任理事国往往是被某一地区的国家认为是在维护地区或世界和平与安全方面受到依赖而当选的国家。如印度由于在1998年进行多次核试验并导致巴基斯坦与之进行军备竞赛，这一做法被认为是不利于世界和平与安全而在当年的安理会非常任理事国选举中落选。如世界银行执行董事会中的24名成员其中五位由持有股份最多的五个国家（美、英、法、德、日）委派，这五个国家是世界上最富裕的国家，被认为是在国际发展援助上最具有能力的国家，其余19个席位由19个选区内选派，这19个国家往往也是在这一选区经济上较具实力的国家。

    执行机构的这种有限成员参加的体制既有优点也有缺点。

    优点在于：（1）较小的机构更加富有效率，（2）作为一个大机构下的次机构，它常常包括了在某个活动领域具有特殊利益或责任的国家，相对地容易进行利益的协调和责任的分担。这也是为什么执行机构比立法性机构作用和地位更重要的主要原因。由于这些优点，有些执行机构的权力要比立法机构的权力在实际过程中还要大，有的干脆就是从基本文件中规定这类机构的优越地位，如联合国安理会的决议就比联大的决议具有法律约束力。缺点是：（1）不能反映普遍性权利与责任平等原则，（2）有时不能反映在某个问题领域形势的变化，如安理会五大常任理事国的分布已经不能反映战后国际政治形势变化的状况。

    执行机构目前在国际组织中不仅根据立法机构的授权处理主管业务，而且还积极参与到最高权力机构的决策过程之中，许多国际组织最高机构的决议都是由执行机构经过磋商后提出框架或起草的，再由最高权力机构正式通过。从执行机构的活动方式上看，它们有的是本组织主管某一专门领域的机构，根据权力处理本组织面临的某一类问题；在工作中根据需要定期或不定期地召开会议，有权做出本机构职权范围内的决议和决定，如联合国安理会和经社理事会等主要机构；它们有的是最高权力机构休会时的常设机构，负责履行本组织的职能，每年定期或不定期地召开会议，联合国各专门机构所属的理事会、执行局、委员会等属于这一类；有的则以年会的方式在最高权力机构召开会议之前举行活动，处理并总结所承担的业务工作并向立法机构提出报告。

    3.日常行政管理机构

    国际组织的行政管理机构一般是负责国际组织正常工作运转所需要的后勤服务，向该国际组织提供各项活动的管理服务，并执行各机构制定的方针与政策，落实各业务机构制定的各项活动计划与方案的机构。在这些机构工作的成员是国际文官。

    国际组织的行政首脑往往被称之为“秘书长”、“总干事”、“执行秘书”等，是本组织的对外代表。秘书长一般有一定的任期，它的任命一般是由立法机构决定，并由执行机构参与确定，还与该国际组织的议事程序与投票机制有一定的联系。在某种议事程序和投票制度后面常常有各国特别是大国围绕着最高行政首脑任命的政治斗争。行政首脑的产生一般有两种情况：一是各大国政治力量妥协的产物，像联合国、世界贸易组织等；二是在实力最大的国家中产生，像世界银行、国际货币基金组织等。前者产生的行政首脑往往是中立国或小国的外交官，他或她能为各大国接受；后者是实力对比的产物，主要是该领域实力最大的国家的代表或代理人出任，如世界银行与国际基金组织的首脑主要由美国人和欧洲人决定，由美国人担任世界银行行长，西欧人担任国际货币基金组织的总裁。

    秘书长以下的主要行政官员一般由秘书长任命。但这往往也受政治因素影响。像联合国的重要的行政职位往往是为一些大国保留的或由一些大国提名的。

    政府间国际组织领导人的作用问题也是一个重要的问题。

    国际组织的领导人及其工作人员和一般国内的行政机构一样往往倾向于人数的扩大和权力的增加。这样，行政机构内在扩张本能使得国际组织的官员往往忘记了自己的本职工作只是行政管理而经常担负起决策的角色。这必然招致某些成员国甚至一些国家的公众感到他们好像失去了对他们所创建的国际组织的控制，是成员国服务于国际组织而不是国际组织服务于成员国。

    这种抱怨不仅存在于成员国中的中央和地方的官员中，甚至在国际组织的一些官员中也有类似的越权的抱怨。比如在欧盟中这样的倾向就较大，在欧盟的未来和性质的辩论中欧盟领导人和一些机构官员的意见有时成了中心议题。

    关于国际组织领导人的作用问题历来有两种倾向。一种是约束性（Rest Raint）作用，另一种是积极性（activism）作用。约束性的作用是指国际组织的领导人把自己与自己所管理的国际组织的作用较严格地限制在章程所规定的范围内，一般不采取主动的行为在有关领域突出国际组织的作用或积极扩大该国际组织的作用，以避免有关国家的不满。像联合国第三任秘书长吴丹（U Thant）、第四任秘书长瓦尔德海姆（Ku Rt Waldheim）和第五任秘书长德奎利亚尔（Javie R Pe Rez De Cuea R）较接近于这种倾向。

    积极性的作用是指国际组织的领导人较积极地看待自己和自己的组织的作用，强调国际组织应主动引导该国际组织在国际有关事务中发挥新的作用。像联合国第一任秘书长赖依（T RygveLie）、第二任秘书长哈马舍尔德（DagHamme Rskjod）、第六、七任秘书长加利（Bout Ros Bout Ros- Ghali）、安南（Kofi Annan）较倾向于这种作用。人们也许还记得加利出任联合国秘书长不久所说的联合国的作用不仅是要维持和平，更重要的是创造和平，这也许最能体现这位国际组织领导人的积极性倾向的国际组织观。尽管在国际组织的领导人作用问题（也包括国际组织作用）上存在着约束性和积极性两种倾向之分，但事实上任何一位国际组织的领导人在国际有关领域的作用都只在这两者之间徘徊，有的较多一点约束性作用色彩，有的较多一点积极性作用的成分，而都不可能走得太远。这既是国际政治的特点决定的，也是国际组织的特点决定的。如赖依在朝鲜问题上和哈马舍尔德在刚果问题上主张联合国的干预就招致苏联等国的不满。加利坚持联合国在国际事务上的独立性结果引起了美国对他的严重不满，成为第一个只任一届就离任的联合国秘书长（赖依是在第二任中自己辞职）。

    （四）国际组织的议事规则和投票机制

    1.议事规则

    国际组织的议事规则是指国际组织内的各机构在行使其职能，举行各种会议过程中所遵循的程序性的规则、制度与规定，它主要包括会议制度、决策程序和表决制度。它们一般在国际组织的基本文件中都有原则性的规定，具体的议事规则往往由各机构自行制订。因此，议事规则是国际组织内部法或内部法律秩序的重要内容。其中决策程序和表决制度是国际组织议事规则的核心。

    （1）会议制度

    国际组织在一定意义上可以说一种常设性、制度化的国际会议形式，召开会议是国际组织履行其职能的重要活动之一。

    会议制度也就成为国际组织日常活动中最常用的一种会议规则。国际组织的会议一般分为两种：定期会议（Regula R Session o Ro Rdina Ry Session）与不定期会议（i R Regula R session o R special Session）。定期会议不论是立法性机构还是执行机构都要在一定的时间内召开若干次，如立法性机构，像联合国大会是在每年9月第三个星期二开始召开年会，会期一般三个月。国际货币基金组织、世界银行都是每年举行所有国家代表参加的一次年会，世界贸易组织是每年召开一到两次全体大会，有些组织如联合国教科文组织、粮农组织、工业发展组织和国际海事组织是二年举行一次年会，有的组织如国际民航组织是三年开一次年会，世界气象组织是每四年召开一次年会，甚至像万国邮政联盟和国际电信组织是每五年召开一次年会。执行机构尽管由于负责日常的组织事务，保障组织的决议实施。经常随时地不定期地召开会议是其特点，但是在此之外，有时还要在一定的时间内召开若干次定期。

    会议。如联合国安理会每年要举行两次由各国高级代表参加的定期会议，国际货币基金组织和世界银行的执行董事会是每年召开一次会议，国际民航组织理事会是每年举行3次定期会议。

    不定期会议在执行机构中是经常举行的，但立法性机构在一定的情况下也召开不定期的特别会议。这种会议是针对某一特定问题而召开的。如在联合国，凡经大会本身决议，或安理会请求或过半数成员国请求，或任一成员国请求而被多数成员国认可，均可以召开特别会议。联合国各专门机构也有召开特别会议的做法，通常应是各机构的执行机构、行政首脑或一定数目成员国的要求而召开的，如世界妇女大会，环境大会、粮食大会、人口大会等等。

    会议的主席的产生办法通常有四种：一是任命，如欧盟执委会主席和副主席；二是选举，如联合国大会主席；三是成员国轮流担任，如联合国安理会，欧盟理事会，美洲国家组织常设理事会等，四是由国际组织的行政首脑担任，这种情况一般是在一些专门性或功能性的国际组织中，但这种条件下会议主席一般没有表决权。

    国际组织的各种机构的会议一般都有具体的议题和讨论次序——统称为会议的议程，会议的议程一般都是在会议之前就事先预定的，像联合国大会一般由秘书长在至迟于会前60天送交各成员国，各成员国、各主要机构或秘书长可以在会前30天对议程提出补充，30天内如有重要或紧急事项还可以增列议程，但这必须要有过半数的有表决权的成员国同意为前提条件。

    而在会议中，包括具体的议题以及讨论次序都是按一定的程序进行的。这种程序在各种国际组织中各不相同，就联合国大会而言，它的会议程序是：拟订会议临时议程、确定正式议程（即J临时议程经过过半数成员同意后成为正式议程）、议程项目的分派与讨论、一般性辩论、议题审议、通过议案和宣告会议结束。

    （2）决策程序

    决策是国际组织各机构在其职权范围内，依据一定的程序规则，经过提议、起草、讨论、通过各种决定以及使决定生效、终止的过程。它是国际组织最重要的日常活动之一，是实现组织宗旨、履行组织职能的主要方式之一。在国际组织中一个决策过程的通常的程序是：动议（initiation）、文件的起草和讨论、表决、决定的生效、决定的终止。

    动议是针对某个特定问题而作的可能导致产生某种决定的建议或提议。在国际组织中所有决策活动均始于动议，动议不一定能导致产生决议，但决议一定来自于动议。在国际组织中能进行动议的一般有：成员国政府、组织内的各个机构、其他国际组织以及一些利益集团甚至是个人。

    在文件的起草与讨论阶段一般分为两个过程：一是提案的准备过程，二是提案的讨论过程。提案的提交权一般只有国际组织的正式成员才能享有，但有些国际组织中下属的机构也能提交议案。这样，有时提案国不一定就是动议者，如台湾想加入联合国，提案者是一些中南美洲的小国，但由于它不是正式成员，只是这一问题的动议者，提案的准备过程中草案的拟定是关键，因为它关系到提案最终能否被接受。所以，要与有关国家进行多次磋商，并经过多次修改。提案的讨论是指提交到国际组织各机构的决议草案在表决前经过该机构的讨论和评议的过程。一般是提案在会议前提交到秘书处，经过秘书处的翻译再散发给各成员以供讨论、审议的过程；一项提案在讨论前或讨论中到由有关利益国家组成的“压力集团”的反对或修正后，提案国一般被允许甚至被鼓励撤回其提案或对别的提案的修正案，但一项修正案在被撤回后在国际组织一般允许仍可重新提出。

    对提案的讨论通常是到达成一项普遍协议或经过协商一致才算终止，一般把采用多数否决少数的表决方式视为一种粗鲁的方式。因为采用这一方式通过的决议，在有关国家不配合的情况下，决议的精神也不可能得到执行。

    表决是在讨论后所进行的一个程序，它与各个国际组织中的投票机制有密切的联系，所以，这一问题见下面的投票机制。

    在一个提案经过表决后，要么遭否决，要么被生效；被否决意味着这个决策过程就被终止；生效意味着将进入执行阶段。

    但国际组织不同于国内组织的决策过程，它的决定生效一般分为这样几种形式：立即生效和有条件生效。国际组织的大多数决定一旦为议事规则所规定的多数通过后，即告生效。至于那些按决议规定在某一特定时间内生效的约束性决定通常需要在一定的时期后才能产生法律效力，但这不妨碍决定的效力，因为通过表决后的决定已经具有法律效力而且是不能更改的。有条件生效是指那些需要其他机构事先协议或批准，或者需要成员国事先同意的生效。在国际组织中，即使是生效的决定对某些国家来说也不是全部有效的决定，有的只是部分有效或有条件的有效，如该国对此决定部分内容有保留，则保留的部分对这一国家无效，如该国对这一决议设立了有约束力的前提条件，这一决议对该国来说则是一个有条件的有效的文件。

    国际组织的许多决定是为某一特定时期或特定的目的而通过的，当它们的使命完成后就归于终结。除了这种正常的决定终止程序外，由于下列情况国际组织的决定也能被终止：决定被修正与废除，因成员国资格终止而失效，因组织解散而决定失效，决定因政治上或司法上的取消而失效。废除一项决定可以经过对它进行彻底修改，或另一项决定来取代之，或明令废除之，都是属于修正与废除。一个国家从某个国际组织中退出，失去了成员国资格后，一般来讲是不受该组织决定的约束，特别是针对该成员国的决定，但这不妨碍国际法的基本义务仍对这一国家有效。有些国际组织由于解散，它过去对其成员的一切有约束力的决定自然就失去效力，如过去的华沙条件组织、经互会。在有些国际组织中，存在着上级组织对下属机构的决定拥有批准权的情况，如经合组织可以修正或取消欧洲支付联盟和欧洲货币协定组织委员会的决定；一些国际组织内的司法机构可受理某些机构或成员国的申诉，对某一决定的合法性做出裁定，如欧盟内部的欧洲法院就有对成员国国内法院提出的关于共同体法的有效性或解释做出先行裁决（p Relimina Ry Ruling）权。

    2.投票机制

    国际组织的投票机制也是国际组织运作中的一个十分重要的问题。它影响着国际组织的效能和成员国的参与度以及权利与义务。目前在各种政府间国际组织中投票机制主要分为三种：多数表决制（majo Rita Rianism）、加权表决制（weighted voting）和一票否决制（unilate Ral Negative voting）。

    （1）多数表决制

    多数表决制是在政府间国际组织中最常见的一种表决制。

    这种表决制度包含两个成分：第一是每个成员国拥有平等的一票，第二是在每个表决的问题上或以简单多数（至少51%票数）或以三分之二的票数决定。这种投票制度表明主权平等的概念和民主的原则（多数的意志占主导），如联合国除安理会外的其他机构和其他许多国际组织都采用这一制度。

    但目前有一些人士对此有一定的异议，认为这种投票制度体现了现实上的不平等。理由如下：（1）认为在国际事务中各国的能力与责任不同，大国与小国承担国际义务的能力有着很大差异，一国一票不能体现权利与义务相等，如美国在世界事务中远比哥斯达黎加起更大的作用，承担大得多的义务，批评多数表决制可能产生“多数独裁”，这种观点带有很强的强权主义色彩。

    （2）认为一国一票不具有人口的代表性。有人测算在联合国中占世界人口不到15%的国家却拥有三分之二的票数，而占世界人口600-/0的十个国家（斯里兰卡、巴西、中国、印度、印度尼西亚、日本、尼日利亚、巴基斯坦、俄罗斯和美国）却只占联合国大会票数的不到6%。这种观点带有很强的理想主义色彩，混淆了国家间政治与世界性政治基本区别o（3）有人认为一国一票不能体现区域与集团之间的平等。如有人对联合国大会在1945年的票数进行统计，发现欧洲和具有欧洲传统的国家（如美国、加拿大、澳大利亚和新西兰）在联合国占37%的票数，而非洲国家当时只占8%的票数；有一些国际机构中发达国家占主要地位，而发展中国家所占票数较小。多数表决制有时不能体现区域与集团间的平等。

    多数表决制中还分为简单多数和特定多数表决制两种。前者主要适用于国际组织大会中有关的程序事项或其他一些不太重要问题的表决；特定多数表决往往用于比较重要问题的表决上，它在实践中往往比简单多数灵活，但又比简单多数具有权威性。

    （2）加权表决制

    国际组织中的“加权表决制”表现为：不是以一个国家一票来平等分配投票权，而以国家的人口或财富为标准来分配投票权。欧洲议会就是部分以人口来确定议员名额的分配。世界银行和国际货币基金组织是以财富来分配投票权，美国在国际货币基金组织中一国就拥有17.8%的投票权。在国际组织中的这种投票机制经常被一些弱少国家视为工业化国家对国际组织和国际政治经济的帝国主义支配。

    （3）一票否决制

    国际组织中的“一票否决制”是指组织中的任何一国都可以封住任何决议的通过。它有两种情况，第一种也是最常见的一种就是奉行“一致通过”的原则。经济合作与发展组织（O Rgani-zation For Economic Coope Ration And Development OECD）、阿拉伯联盟（the    A Rab League）和一些国际组织都是实行的这种制度。“一致通过”强调了主权原则但有时也导致了效率的十分低下。“一票否决制”的第二种情况就是所谓的“大国否决制”。这最典型就是联合国安理会中的五大国（美、中、俄、英、法）在涉及国际安全问题上具有否决权。

    除以上三种投票机制外，还有一些把上述投票机制混合起来的投票机制，这其中以目前欧盟的投票机制最为独特。欧盟中的两个最重要的机构——执行委员会（Commission of the Eu Ro-pean Union）和部长理事会（Council of Ministe Rs）——是以人口和财富双重标准来决定投票权的，但似乎财富的比重更大一些。

    在欧盟执行委员会中，大国如德法英意有2名成员。小国有1名成员；在部长理事会总共90张决定票中，欧盟成员所占票数从10票（主要是德国、法国、英国与意大利大国）到2票（卢森堡）不等。根据1986年通过的“单一欧洲法案”的规定，重大问题必须一致通过，一般性议题可以是简单多数通过，但特定多数的决议必须有62票同意，27票可以阻止议案的通过或构成少数否决，但23票可以延迟决议的通过。这种特殊的投票制度既有“多数表决制”成分，又有“加权投票制”的因素，还有“一票否决制”的影子，欧洲人把这种混合性复杂的投票制度称之为“有效或特定多数投票制”（qualified majo Rity voting）。

    国际组织的投票机制一直是颇受争议的问题。可以说国际组织现有的投票机制都存在着一定的不足。由于国际组织的投票机制关系到谁的利益受维护，成员国之间的能力分配状况，因此对现有的投票机制产生种种的批评和维护也就不奇怪了。

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