一 我国1978年宪法为什么要修改

    1980年9月，五届人大三次会议根据中共中央建议，决定成立以叶剑英同志为主任委员的中华人民共和国宪法修改委员会，主持对我国1978年宪法的修改工作。这是我国社会主义民主和社会主义法制正在大踏步地向前发展的重要标志。

    新中国成立以来，我们有过三部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法。五届人大二次、三次会议曾对1978年宪法个别地方作过修改。宪法是国家的根本大法，它比其他法律更需要有稳定性。为什么制定1978年宪法到现在只有短短三年多时间，又要对它作全面的修改呢？我们认为主要是由于以下一些原因。

    一方面，1978年五届人大一次会议修改宪法的工作，是在粉碎江青反革命集团之后不久进行的。由于当时历史条件的限制，我们还来不及全面地总结新中国成立以来社会主义革命和社会主义建设中的经验教训，也来不及彻底清理和清除“文化大革命”十年内乱期间各种“左”的思想对宪法条文的影响，以致现行宪法中还有一些反映已经过时的政治理论观点和不符合客观现实情况的条文规定。比如，在宪法序言中，还保留有“坚持无产阶级专政下继续革命”的提法，对所谓“无产阶级文化大革命”仍然加以肯定，等等。对于这样重大的思想理论是非和历史事件的评价，直到今年6月党的十一届六中全会作出《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，才得出正确结论，最后完成对被“四人帮”搞乱了的一系列思想理论是非和重大方针政策是非的拨乱反正。只有这时，我们才有条件来彻底清除“左”的思想对1978年宪法的各种影响。

    另一方面，从五届人大一次会议以后，特别是党的十一届三中全会以来，我们国家的政治生活、经济生活和文化生活都发生了新的巨大变化和发展，特别是党和国家的工作着重点已经转移到社会主义现代化建设的轨道上来；党中央对于国内阶级状况作了新的科学分析：作为阶级的地主阶级、富农阶级已经消灭，作为阶级的资本家阶级也已经不再存在，社会主义国家的主人翁，是工人、农民、知识分子以及其他拥护社会主义的爱国者；国家领导制度和国民经济体制正在进行和将要进行重大改革，社会主义民主和社会主义法制正在日益健全；现在摆在全国人民面前的中心任务，是要建设一个现代化的、高度民主、高度文明的社会主义强国。所有这些，都没有也不可能在1978年宪法中得到反映。

    此外，由于1978年修改宪法的工作进行得比较仓促，因此作为国家的总章程，1978年宪法的许多条文规定还不够完备、严谨、具体和明确；对于如何维护宪法的极大权威、使它得到切实遵守，也缺乏应有的组织设置和法律保障。这些都不利于充分发挥宪法的重要作用。

    总之，我国1978年宪法已经不能很好地适应社会主义现代化建设的客观需要，对它进行全面修改是十分必要的。

    叶剑英同志在宪法修改委员会第一次会议上的讲话中，深刻地阐述了这次修改宪法的指导思想。他指出：这次修改宪法，应当在总结新中国成立以来我国社会主义革命和社会主义建设经验的基础上进行。经过修改的宪法，应当反映并且有利于我国社会主义的政治制度、经济制度和文化制度的改革和完善。在新的宪法和法律的保障下，全国各族人民应当能够更加充分地行使管理国家、管理经济、管理文化和其他社会事务的权力；法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应当得到更加充分的实现。我国人民代表大会制度，包括各级人民代表的权力和工作、常务委员会和各个专门委员会的权力和工作，应当怎样进一步健全和加强，也都应当在修改后的宪法中作出新的规定。总之，我们要努力做到，经过修改的宪法，能够充分体现我国历史发展新时期全国各族人民的利益和愿望。

    二 宪法的制定和修改必须贯彻民主原则

    在资本主义国家里，掌握政权的资产阶级在制定或修改宪法的时候，通常也是采取民主的方法。不过，这种民主是资产阶级的民主，是极少数人的民主。在封建专制时代，立法权属于君主一人。资产阶级在革命时期，他们的启蒙思想家都集中反对这一点，并鲜明地提出立法权应该属于人民。洛克说：“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权，选定国家形式。”[47]孟德斯鸠提出：“民主政治还有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。”[48]卢梭也强调：“立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。”[49]他们的这些主张，已经载入资产阶级宪法；这些主张无疑具有历史的进步意义，但是，在以私有制为基础、由资产阶级掌握国家权力的社会里，这些主张是根本无法实现的。资产阶级宪法的制定或修改，无论是由特别选出的“立宪会议”负责，还是由最高立法机关——资产阶级议会负责，都只能是为了维护资产阶级的剥削和压迫制度，而不可能反映广大劳动人民的根本利益。资产阶级议会是由忠实于资本主义制度的资产阶级代表人物所垄断，或由他们占据支配地位，他们负责制定宪法，当然只能反映资产阶级的意志。有时候，由于资产阶级统治集团内部矛盾尖锐化，或出于其他考虑，资产阶级宪法的制定或修改要交付全民表决，但这只能是走走形式、做做样子，而丝毫不会改变事情的实质。因为，广大劳动人民根本不可能通过投票来改变资本主义生产资料私有制和资产阶级掌握国家权力的现实。

    社会主义国家是无产阶级和劳动人民真正当家做主的国家。正是基于政权的这一阶级本质，广大人民群众应该享有决定一切国家大事的最高权力，社会主义法制只能按照人民的意志去创立，宪法的制定或修改必须遵循民主立法的原则，认真贯彻群众路线。

    在斯大林领导下，苏联1936年宪法的制定，就是认真贯彻了民主立法的原则。从1935年7月召开宪法委员会全体大会第一次会议，到1936年5月中旬，苏联宪法草案的筹备工作完成了；6月初召开的苏共（布）中央全会，就宪法草案进行了详细的讨论和审议，并提到苏联中央执行委员会主席团加以评议和通过。6月12日公布了苏联新宪法草案，数千万苏联劳动人民积极地参加了为期五个多月的对宪法草案的全民讨论。苏联劳动人民对宪法草案提出的建议和补充意见总数超过150万件，这些意见和建议上报到苏联中央执行委员会主席团组织处加以研究整理的就有13721件，其中有很多好的意见被采纳。这次全民讨论为社会主义宪法按照民主立法原则制定或修改树立了一个很好的先例。

    在毛泽东同志领导下，我国1954年宪法的制定也认真贯彻了民主立法的原则。1953年1月13日中央人民政府委员会成立了以毛泽东同志为首的中华人民共和国宪法起草委员会。该委员会在1954年3月接受了中共中央提出的宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共8000多人，用两个月的时间对初稿进行了认真的讨论。在讨论中，共搜集了5900多条意见（不包括疑问）。应当说，这8000多人都是宪法起草工作的参加者。以这个初稿为基础经过修改后的宪法草案，于6月14日公布，交付全国人民讨论。全民讨论进行了两个多月，共有1亿5000多万人参加，对草案提出了很多好的修改和补充意见。毛泽东同志曾指出：“这个草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。”

    现在，中华人民共和国宪法修改委员会正在对1978年宪法进行修改。叶剑英同志在宪法修改委员会第一次全体会议的讲话中指出：“民主立法是我们立法工作的基本原则。这次修改宪法，一定要坚持领导与群众相结合的正确方法，采取多种形式发动人民群众积极参加这项工作。”全国广大的工人、农民、知识分子和一切爱国者，都应主动、积极地参加到这一工作中来，通过各种方式方法，对宪法的修改出主意、提建议。这是全中国人民的神圣权利，也是我们的光荣义务。

    三 宪法的完备问题

    宪法的完备程度，并不完全取决于宪法篇幅的大小。我们不能完全拿一部宪法的长短来衡量该宪法是否完备。不能认为宪法比较长，就一定是完备的；宪法比较短，就一定是不完备的。因为宪法的长短取决于很多客观和主观方面的因素。比如，从客观因素看，联邦制国家的宪法通常就应该比单一制国家的宪法要长一些。但是，它们之间也有一定的内在联系，宪法篇幅的长短、条文和字数的多少，在某种程度上也会直接影响到宪法的完备性，因为没有足够的篇幅，就容纳不下一部比较完备的宪法应该具有的各种必不可少的内容。

    据统计，现今世界上的142部成文宪法，其中有10部超过36000字，24部少于5000字。142部宪法的平均长度是15900字。我国解放后颁布的3部宪法，分别是9100字、4300字、7100字左右（标点符号计算在内）。这个数字大大低于世界宪法的平均字数。

    这种情况不可能不影响我国宪法的完备程度。

    事实表明，在我国1978年宪法中，有不少需要作为宪法规范的内容没有写进去；有些内容虽然规定了，但由于篇幅狭窄而不够具体、明确、详尽、周密。像我们这样一个疆域辽阔、人口众多的大国，又肩负如此复杂艰巨的社会主义现代化建设的重任，没有一部内容比较丰富、充实、周详、完备的新宪法，客观上就很难满足我们国家和人民的迫切需要。我国未来的新宪法，其篇幅应该比前三部宪法长一些，也是十分自然的。

    据有的学者分析，从制定的时间来看，越是近代的宪法篇幅越长。这种情况的出现是合乎逻辑的。因为，从社会历史和法制建设的总趋势看，随着各国经济、政治、文化、科学发展水平的不断提高，宪法和法律必然日益走向完备。从各个国家的具体情况看，一般说来革命（包括资产阶级革命和社会主义革命）成功之初，由于政治尚不稳固，统治经验也比较缺乏，因而宪法和法律的制定力求简括一些。随着统治阶级统治地位的巩固、政治局势的相对稳定，以及统治经验的逐步积累，宪法和法律也必然日益完备。我们必须看到这种总的发展趋势，并使我们的工作适应这种要求。

    当然，现今世界上也有某些资本主义国家的宪法，其内容过于繁琐庞杂，对此，这些国家的当权者也感到颇为头痛。这种偏向我们当然也要注意避免。宪法是根本大法，一些应该由普通法律确认而不必由宪法确认的规范就不要写进宪法中去。苏联1936年宪法在制定过程中就曾遇到过这种情况。当时一些人要求把关于保险事业的个别问题、关于集体农庄建设中的某些具体问题都包括到宪法中去。斯大林指出这些意见是不正确的。他说：“提出这些修正的人，大概没有懂得宪法问题和日常立法问题的区别。正因为如此，所以他们力图尽量多掺一些法律到宪法中去，简直要把宪法变成一部法律大全。可是宪法并不是法律大全。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”[50]此外，如果在某些问题上，我们的经验还不够成熟，就需要本着宜粗不宜细的原则处理，不可把条文写得过于具体。

    但是，从我国法制建设的历史经验和当前的现实需要来看，我们着重应该注意防止的，是那种认为宪法的内容越简单、越原则、越抽象就越好的思想倾向；我国现行宪法修改工作面临的主要问题，是如何把它修改得更为丰富、充实、周详、完备。

    四 宪法的结构

    宪法的结构是指成文宪法的内容如何进行组合、编排，以构成一个完整的宪法文件。一般说来，是宪法的内容决定宪法的结构，但是，由于各国的历史特点、文化传统以及立法者各方面的修养不同，有时宪法的内容大致一样，而宪法的结构却有较大差异。无论是资本主义类型的宪法，还是社会主义类型的宪法，其结构没有也不可能有一个固定的模式。然而，各个国家的统治阶级总是力图使自己的宪法尽量做到科学、严谨、合理，以便更好地为宪法的内容服务，这一要求是共同的。

    我们对现今世界各国150部宪法（其中加纳、尼日利亚、纳米比亚等12个国家，其宪法是由若干个宪法性文件所组成）的结构进行比较，发现有以下几个问题值得我们注意。

    第一，关于宪法的序言。在150部宪法中，有序言的91部，没有序言的59部。宪法没有序言的国家，包括朝鲜和罗马尼亚。由此可见，并不是任何一部宪法都有序言，也不是一定要有序言；但是，大多数国家的宪法有序言，又说明序言总有它自己一定的作用。各国宪法的序言内容很不一致，主要是记载这些国家的斗争历史和业已取得的成就，确定建国的宗旨，提出国家的奋斗目标，明确指导国家活动的基本原则以及制定宪法的目的，等等。这些内容带有纲领的性质，难以形成各项具体的法律规范，用序言的形式来表达比较恰当。一个国家的宪法究竟要不要序言以及序言的内容如何，应该根据各自国家的民族特点和实践经验，并参考别国经验，权衡利弊得失，然后决定取舍。

    第二，关于公民的基本权利和义务。在大多数国家的宪法中，这方面的内容是安排在国家机构（包括立法、行政、司法机构）之前，但也有少数国家的宪法是把公民的基本权利和义务安排在国家机构之后，例如，亚洲34个国家中，只有中国、缅甸、蒙古；非洲49个国家中，只有几内亚、肯尼亚；欧洲31个国家中，只有波兰、匈牙利、挪威、爱尔兰。从绝大多数国家的宪法来看，其主要内容的安排大体上是这样的顺序：序言；国家的社会制度（包括政治制度，经济制度，科学、文化、教育等）；公民的基本权利和义务；国家的立法机关、行政机关、司法机关的组成、职权、活动原则；宪法的保障和宪法的修改。一般说来，公民的基本权利和义务安排在国家机构之前比较好些，因为公民的民主自由权利是近代民主的重要内容，而国家机关则是实现民主（包括资产阶级民主与社会主义民主）的具体形式和手段。就社会主义国家来说，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，一切国家机关应该是在民主的基础上产生，并为它服务，所以把公民的基本权利与义务放在国家机构之前比较顺理成章。

    第三，在150部宪法中，绝大多数宪法都有专门章节规定宪法如何修改；还有很多国家（如法国、意大利、南斯拉夫）的宪法有专门章节明确规定宪法的保障，即怎样制裁违宪行为，如何保障宪法的实施。足见很多国家十分重视维护宪法的最高法律效力和宪法的极大权威，以充分发挥其作用。

    我国前后颁布施行过三部宪法（1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法），其结构大致相同，都是由“序言”以及“总纲”、“国家机构”、“公民的基本权利和义务”、“国旗、国徽、首都”四章组成。在全面修改我国1978年宪法的工作中，如何使我国宪法的结构做到逻辑严谨、布局合理，以实现正确丰富的内容与尽量完美的形式相结合，是一个值得重视的问题。

    五 宪法的现实性

    宪法的现实性是指宪法的条文规定必须准确地反映一定的社会关系，使之能够适应社会的客观要求，而不能和现实需要脱节。这是保证宪法具有极大权威和充分发挥其作用的基本前提。正如马克思在谈到拿破仑法典时所指出的：“这一法典一旦不再适应社会关系，它就会变成一叠不值钱的废纸。”[51]列宁也很重视这个问题，曾经非常形象地把宪法分为“成文的宪法”和“现实的宪法”，并且强调，前者必须如实地反映后者，即如实地反映一定的社会关系和现实需要。他说：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”[52]

    为了保持宪法的现实性，要注意以下几点：

    第一，宪法比一般法律更需要有稳定性，如果朝令夕改，人们就会无所适从，影响宪法的权威。但是，现实社会是经常处于不停的发展变化中的，因此宪法的稳定性又只能是相对的。随着政治、经济形势的不断变化发展，需要及时对宪法作相应的修改，才能使宪法的内容不致与现实脱节。我国1978年宪法之所以需要作比较全面的修改，原因之一，就是我国的政治、经济状况已经发生了显著变化。

    第二，必须从一个国家一定时期的政治、经济、文化发展水平出发，暂时做不到的事情，就不要规定到宪法中去。例如，由于我国经济还比较落后，城市人口过多，因此我国1978年宪法没有规定公民享有迁徙自由，这是符合当前实际情况的。

    第三，要保证宪法内容的科学性，包括宪法的条文规定必须符合我国的国情，符合我国社会制度的性质和人民的根本利益。凡是写进宪法的内容，就一定要坚决实行，才能维护宪法的尊严。事实上根本做不到的事情，就不要规定到宪法中去，否则，会在人们的心目中降低宪法的尊严。

    第四，宪法应当对一系列重要的现实社会关系，如党和政权的关系，民主和集中的关系，民主和专政的关系，中央和地方的关系，国家、集体和个人的关系，权利与义务的关系，等等，全面地辩证地作出恰当的规定，使这些现实社会关系能够很好地协调一致。正如恩格斯所说：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”[53]例如，在我国的宪法中，既要坚持党在整个国家生活和全部社会生活中的领导地位和核心作用，又要实行党政分工，充分发挥政权机关的作用，新的宪法应当对此作出正确的规定；1978年宪法中有关党政不分的某些条文，需要加以修改。又例如，宪法既要充分确认公民的各项权利和自由，又要在一定的条文中指出，公民的自由权利必须依法行使，不能滥用此种权利；而我国1978年宪法却没有这方面的规定。

    六 宪法的规范性

    保持宪法的规范性，是维护宪法应有权威的一个重要条件，值得重视。

    “规范”的意思，简单说就是“行为规则”。规范有技术规范和社会规范。法律规范属于社会规范一类。法律规范是由国家制定或认可、体现统治阶级意志、以国家强制力保证其实施的行为规则。法律规范通常由三个部分组成：一是“假定”，它指明行为规则适用的条件；二是“处理”（或称“命令”），即行为规则本身，它指明要求怎样做、不能怎样做；三是“制裁”，它指明违反规范的法律后果。法律规范必须具有以上三个构成要素，否则就不成其为法律规范，就会失去它的存在意义。法律条文和法律规范是两个不同的概念。前者是后者的文字表达形式。一个法律条文不一定完全包括规范的三个构成要素；一个规范可以表述在几个条文，甚至几个不同的法律文件中；几个规范也可能表现在一个条文中。

    宪法虽然是国家的根本大法，但它也是一种法律。宪法规范是法律规范的一种，规范性应该是宪法的基本特性之一。一般说来，宪法的序言没有规范性，宪法的具体条文则应当具有规范性。以宪法是根本大法为理由，否认宪法的规范性，或者不重视宪法的规范性，这无疑是不正确的。

    为了使宪法规范臻于完备，在立宪过程中必须对规范的三个组成部分予以正确的规定。

    对宪法规范中的“假定”部分来说，重要的是保证它的显明性。例如，如果一个国家的宪法规定了公民的基本权利和义务，但没有在宪法或国籍法等具体法律中明文规定哪些人是该国的公民，公民这一概念就是不明确的，因而这一宪法规范也是不完善的，在实践中必然会带来混乱。长期以来，我国法学界对我国公民的概念一直存在两种截然不同的理解，一种观点认为，凡是具有中华人民共和国国籍的人就是我国的公民；另一种观点认为，被剥夺了政治权利的人就不再是我国的公民。这种情况之所以存在，同我国宪法和具体法律没有明文规定哪些人是我国的公民有一定的关系。

    对宪法规范中的“处理”部分来说，重要的是保证它的确定性。从法律调整社会关系的方法看，法律规范的“处理”部分可区分为如下三种类型：一是禁止性规范，它的内容是禁止实施一定的行为；二是义务性规范，它的内容是直接指出国家机关、社会团体、公职人员或公民的义务；三是授权性规范，它的内容是直接规定国家机关、社会团体、公职人员或公民的权利。法律规范的这三种类型，都要求宪法条文的内容必须确切规定遵守和违反的界限，不能模棱两可。在这方面，我国1978年宪法也有某些值得斟酌的地方。例如，第4条规定：“各民族间要团结友爱，互相帮助，互相学习。”这里的“要”字带有劝说性，而且“团结友爱”等概念也欠具体明确，在执行过程中就难以判断其是非界限，也难以追究其法律责任。第12条规定：“在国民经济一切部门中尽量采用先进技术。”“尽量”二字也属劝说性语句，是可以这样做也可以那样做的。又例如，第21条规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次。在必要的时候，可以提前或者延期。”什么是“必要”，也无明文规定，因此后面的话就显得灵活性太大，等于是说十年八年不开人代会也不违宪，因为并不难找到不开人代会的“必要”理由。这一点就不如1954年宪法确定。该宪法第25条规定：全国人民代表大会会议每年举行一次，在必要时可以临时召集会议。

    对宪法规范中的“制裁”部分来说，也需要作出明确、具体的规定。宪法制裁，虽然有其自身的特点，不同于刑事制裁、民事制裁、行政制裁；但违宪应有制裁，这是必须肯定的。否则，违反宪法而不招致任何法律后果，那么宪法的条文规定就难于成为宪法规范，那整部宪法也就很难发挥它的最高的和直接的法律效力了。宪法制裁应包括两方面的内容：一是什么机关有权裁决某一行为是否违宪；一是对于违宪行为应有哪些具体的制裁形式和方法。我国1978年宪法只有一处关于这方面的内容，即第22条规定，“监督宪法和法律的实施”是全国人民代表大会的职权之一。显然，这是很不完善的，有必要认真加以研究和改进。

    七 宪法条文必须明确、具体、严谨

    1980年9月，叶剑英同志在宪法修改委员会第一次会议上的讲话中指出：作为国家根本大法，现行宪法的许多条文规定也不够完备、严谨、具体和明确。这是我们修改现行宪法需要注意解决的一个问题。就宪法条文必须“明确、具体、严谨”来说，新中国成立以后我国颁布施行的三部宪法，最好的是1954年宪法，最差的是1975年宪法。下面，我们着重举1975年宪法中若干例子来说明，宪法条文必须“明确、具体、严谨”是什么意思，这样要求有什么意义。

    宪法条文必须明确，是指它的内容应当做到概念清晰、界限分明。例如，1975年宪法规定：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律。”这就把权利与义务这两个不同的概念混为一谈了。这里所说的三点内容，应是公民的义务，而不是公民的权利。宪法和法律规定的公民的义务，公民必须履行；但他们所享有的权利，则可以行使，也可以不行使。如果服从宪法和法律成了公民的权利，那他们也可以不行使这一权利，即可以不遵守法律了。这当然是错误的。此外，这一条文还有一个弊病，似乎公民的基本权利和义务仅仅只是这三点，而事实并不是这样。又例如，1975年宪法第25条规定：“对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。”1978年宪法第41条也规定：“对于重大的反革命案件和刑事案件，要发动群众讨论和提出处理意见。”这两种提法都不清晰、确切。因为，并不是所有刑事案件都是反革命案件，反革命案件只是刑事案件的一种。比较正确的提法应该是：“对于重大反革命案件和其他重大刑事案件……”但是，这种提法仍然有问题：所谓“重大”，具体标准是什么？群众讨论后提出的处理意见是算数，还是仅供人民法院定罪量刑时参考？这些仍不明确，因而也就难以准确执行。

    宪法条文必须具体，是指它的内容不能过于笼统、抽象，该原则的要原则一些，该具体的就要具体一些，否则，某些必不可少的重要内容就会遗漏，或使人们无所适从。例如，1975年宪法关于全国人民代表大会职权的规定，把1954年宪法原有的许多重要内容，如“监督宪法的实施”、“决定战争和和平的问题”、“批准省、自治区和直辖市的划分”等都删去了，这就使得这些十分重要的职权应该由谁行使很不明确。1975年宪法决定不设国家主席，1954年宪法规定由国家主席行使的许多重要职权，如“授予国家的勋章和荣誉称号，发布大赦令和特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”，在1975年宪法中也找不到着落。如果上述重要职权谁都不能行使，或谁都能够行使，那么国家机器的运转就要乱套。宪法条文必须具体，还意味着宪法规范不应使用那些含义不具体的形容词和口号。例如，1975年宪法和1978年宪法关于国家武装力量的规定，使用的是“工农子弟兵”和“无产阶级专政的柱石”这样一些提法。在总纲具体条文中使用这些提法，不能准确地表达中国人民解放军的性质和它在国家中的法律地位。

    宪法条文必须严谨，是指条文的内容要做到含义确切、逻辑严密。例如，1954年宪法第11条规定：“国家保护公民的合法收入”，这是正确的；1975年宪法第9条却改为：“国家保护公民的劳动收入”，这就不对了。因为银行存款利息、继承的财产、救济金、抚恤金等，并不是“劳动”收入，但却是“合法”收入，是必须保护的。上面说的是宪法规范所使用的具体概念必须含义准确。还有一种情况是，宪法规范的整个内容也要做到逻辑严谨。例如，我国的三部宪法，都只规定了公民应该享有什么自由，但是，这种自由的行使并不是绝对的，而应该是有条件的、受一定制约的。我国宪法却没有这方面的任何条文规定，这就容易给那些搞无政府主义的人提供借口或被少数坏人钻空子。外国宪法，包括资本主义国家的宪法和社会主义国家的宪法，绝大多数都有这方面的规定，值得我们借鉴。

    宪法是国家的根本大法。它在整个法律体系中的地位，决定它应该具有更大的稳定性，因而对于重大问题只能作比较原则的规定。但是，宪法是普通法律的立法依据，是所有国家机关、政党和社会团体以及全体公民都必须严格遵守的行为准则。这就要求它的条文规定必须明确、具体、严谨，才能充分发挥它的应有作用。那种认为既然宪法是根本大法，它的规范就越抽象越好，就可以含糊其辞、模棱两可的看法，是不正确的。

    八 宪法的原则性与灵活性

    一般说来，任何法律都应该是原则性与一定的灵活性相结合。但是，在整个法律等级体系中，效力越高的法律，就越应体现这种结合。宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是普通法律的立法依据，因此宪法比一般法律必须更好地结合原则性与灵活性，才能保证宪法适应现实生活的需要。特别是像我们这样一个疆域辽阔、人口众多、情况复杂、发展迅速的大国，这个问题就显得更加重要。

    毛泽东同志在总结制定我国1954年宪法的经验时曾指出，这部宪法之所以受到广大人民的拥护，主要有两条：“一条是正确地恰当地总结了经验，一条是正确地恰当地结合了原则性和灵活性”[54]。在这部宪法中，原则性与灵活性的正确结合，主要表现在以下几个问题上。

    第一，这部宪法规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。这是原则性。但是，并不是在全国范围内、在一个早上、在所有经济部门都实行社会主义。“社会主义全民所有制是原则”，“灵活性是国家资本主义”。并且，国家资本主义的形式不是一种，而是“各种”；实现不是一天，而是“逐步”。例如，这部宪法规定，当时生产资料所有制有下列各种：全民所有制；集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制（第5条）。但是，“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家优先发展国营经济”（第6条）。同时，“国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策”，“逐步以全民所有制代替资本家所有制”（第10条）。

    第二，少数民族问题。民族区域自治机关与其他地方国家机关，既有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。例如，这部宪法规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家”；“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”（第3条）。“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权”（第69条）。“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”（第70条）。这些规定都是原则性与灵活性的恰当结合。

    第三，人民民主原则贯穿在我们的整个宪法中。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。这一原则也要结合灵活性。比如：宪法确认我国公民权利的实现有物质保证，这是社会主义民主区别于资产阶级民主的重要标志。但是这种物质保证要受经济条件的制约。由于我国生产力发展水平不高，所以1954年宪法规定，这种物质保证只能是“逐步扩大”（第91条至第94条）。这也是一种灵活性。

    在这里，有两个问题需要注意。一是原则性应结合灵活性，丝毫不是意味着宪法规范可以含糊其辞、模棱两可。这是两个完全不同的问题，不能混为一谈。二是对于宪法规范的灵活性，普通法律应紧密配合，作出具体解释和补充规定，或制定一般的法律使之具体化，才能避免人们随意解释与运用这种灵活性，在实践中造成混乱，或者使灵活性落空。例如，1954年宪法第76条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”在这里，审理案件一律公开进行，这是原则性；“特别情况”例外，这是灵活性。对此，1956年5月8日人大常委会通过《关于不公开进行审理的案件的决定》具体规定：“人民法院审理有关国家机密的案件，有关当事人隐私的案件和未满十八周岁少年人犯罪的案件，可以不公开进行。”这样，案件不公开审理的“特别情况”就进一步明确了。

    现在，我们国家的政治、经济等各方面的客观条件都发生了很大变化，因此我们不能照抄照搬1954年宪法的某些具体规定；但是，毛泽东同志所总结的宪法必须正确地恰当地结合原则性与灵活性，则具有普遍的指导意义，是我们这次修改宪法时必须认真加以贯彻的。

    九 宪法的稳定性

    任何统治阶级立法的目的，都在于通过法律来实施、来体现自己的阶级意志，维护自己的阶级利益，因而都要竭力维护自己法律的稳定性，这在中外法制史中有不少记载，比如，我国春秋时期，郑国子产铸刑书于鼎；印度人刻法于椰子之叶；罗马人揭十二铜表法于公市等。中外历史上有些著名的思想家、政治家也都十分重视这个问题。如韩非说：“法莫如一而固”[55]，“治大国而数变法，则民苦之”[56]。唐太宗说：“法令不可数变，数变则烦，官长不能尽记，又前后差违，吏得以为奸，古今变法，皆宜详慎而行之。”[57]亚里士多德说：“法律所以能见成效，全靠民众的服从，而遵守法律的习性须经长期的培养，如果轻易地对这种或那种法制常常作这样或那样的废改，民众守法的习性必然消减，而法律的威信也就跟着削弱了。”[58]剥削阶级的思想家提出这些看法，虽然都是从维护本阶级法律的权威和统治的利益出发，但他们关于法律应有稳定性的观点，是有一定科学道理的。马克思主义者也非常重视法律的稳定性。我们党的十一届三中全会的公报就曾经指出：要保证我们的法律具有稳定性、连续性和极大的权威。

    宪法是国家的根本大法。它的内容是规定国家生活各方面的根本性问题，是普通法律的立法依据。它的修改不仅涉及国家各项根本制度的改变，而且涉及一般法律的制定、废除和修改。因此，对宪法的修改必须持十分慎重的态度，需要采取各种措施尽量保持它的稳定性。但是，这种稳定性也并不是绝对的，而是相对的。随着现实政治、经济、文化等客观形势和条件的不断发展变化，也必须及时对宪法作相应的修改。新中国成立以来，我们颁布过三部宪法，现在又要对1978年宪法作全面修改，这是由我们国家特殊的历史条件决定的。现在，我们国家已经进入一个新的历史发展时期，社会将相对地处于一个稳定发展的阶段，人民也迫切希望这方面的制度在今后较长时期能够稳定下来。因此，我国未来的新宪法应当体现和反映这一要求。

    为了保持宪法的相对稳定性，需要注意以下几个问题：

    ①要在认真总结社会主义革命和社会主义建设经验教训的基础上，力争宪法的内容尽量符合客观规律的要求。宪法规范越能体现社会主义制度下政治、经济、文化等各方面的客观规律，就越具有稳定性。

    ②宪法的内容应是国家生活中根本性、长远性和普遍性的问题。那些不必由宪法规定而可以由具体法律去解决的问题，以及那些只具有临时性或个别性的问题，则不宜规定在宪法中，以免现实情况稍有变动，又要修改宪法。

    ③宪法的内容应做到原则性与灵活性相结合。在中央与地方的关系、民族区域自治、所有制与分配形式、公民权利的物质保证等一系列重要问题上，如果能够正确地恰当地把原则性和灵活性结合起来，就能大大提高宪法规范的持久性。

    ④要做到正确的内容与完美的形式相结合。从体系安排、逻辑结构、概念运用到文字表达，都要力求准确、严谨、鲜明，经得起反复推敲。

    ⑤以上几点是就宪法本身的内容与形式说的，是使宪法保持稳定性的主要方法。除此以外，从宪法修改的方式来看，则可以采取制定新宪法和通过宪法修正案这两种方式相结合。美国宪法制定于1787年，至今仍然沿用，就是采用宪法修正案的方法。美国宪法原文仅7条，美国国会通过第一次宪法修正案（第1—10条）是1791年；最近一次通过宪法修正案（第26条）是1971年。他们之所以这样做，主要是为了保持宪法的稳定性。外国在这方面的经验我们应当注意借鉴。我国过去对宪法的修改一直采用另外制定一部新宪法的方式。五届人大第二次和第三次会议采取了宪法修正案的方式对个别条文进行了修改。实践证明这样做效果很好。在这次对1978年宪法进行全面修改以后，我们可以较多地采取宪法修正案这种方式。

    十 什么是公民

    我国宪法有《公民的基本权利和义务》一章。在我国，公民究竟是指哪些人，这是必须明确回答的一个问题。长期以来在法学界一直存在着两种不同见解：一种意见认为，凡是具有中华人民共和国国籍的人，就是我国的公民；另一种意见认为，有些人虽然具有我国国籍，但是被依法剥夺了政治权利，他们就不再是我国的公民。我们认为，后一种见解是不大妥当的。

    有人认为，政治权利就是公民权；有些人既然被剥夺了政治权利，就是被剥夺了公民权。既然公民权都被剥夺了，怎么还是我国的公民呢？这种逻辑显然是难以成立的。因为，公民权是一个内容十分广泛的概念。例如，我国1978年宪法第三章关于公民基本权利的规定，既包括公民在政治方面的民主、自由等项权利（第45—47条以及第55条），也包括公民在经济、文化、教育等方面的权利（第48—52条）。比如，宪法规定“公民有劳动的权利”，“劳动者有休息的权利”，“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。无疑，这些经济、文化、教育方面的公民基本权利，都属于“公民权”这个范畴。说只有“政治权利”才是公民权，上述这些权利都不是公民权，是根本说不通的。根据我国刑法的规定，剥夺政治权利是剥夺下述权利：选举权和被选举权；宪法第45条规定的各种权利；担任国家机关职务的权利；担任企业单位和人民团体领导职务的权利。被剥夺的这些政治权利，虽然是公民权利极其重要的部分，但作为一个被剥夺政治权利的人，并不是全部公民权都被剥夺了。比如，被剥夺政治权利的人，还有申诉权（为自己申辩的权利）、控告权（揭发检举坏人坏事的权利）。这些也属于公民权这个范畴，是没有也不可能被剥夺的。此外，一个被剥夺政治权利的人，还享有经济、文化、教育等方面的权利。因此，我们不能在被剥夺的几项政治权利和全部公民权之间画等号，不能把“剥夺政治权利”理解为剥夺了全部公民权，是剥夺了作为中华人民共和国公民的资格。所以，即使是人民的敌人，即使是那些正在服刑的被剥夺了政治权利的罪犯，也仍然是中华人民共和国的公民。

    如果认为那些被剥夺了政治权利的人不再是我国的公民，那就难以确定这些人除了被剥夺的那几项政治权利之外，他们还享有哪些权利和应尽哪些义务。比如，既然这些人不再是我国的公民，那么我国宪法中关于《公民的基本权利和义务》这一章的各项规定，对他们就不适用，对他们就没有约束力。1978年宪法第9条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”如果那些被剥夺了政治权利的人不再是我国的公民，他们就不在这一条的保护之列。又例如，《中华人民共和国刑法》第2条规定，我国刑法的任务之一，是保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利和其他权利。如果那些被剥夺了政治权利的人不是我国的公民，那么这些人没有被剥夺的合法财产和人身权利就得不到我国刑法的保护，人们就可以随便侵占他们的私人合法财产，就可以对他们刑讯逼供或任意伤害。这显然是不行的。在我国的法律制度中，如果被剥夺了政治权利的人不再是我国的公民，那他们是什么呢？有人说，他们是“人”，是“国民”。但是，这些“人”和“国民”，在我们的国家里，究竟享有哪些权利、应尽哪些义务，在我国宪法和各项具体法律中，都找不到任何有关这方面的规定。这等于是说，他们不是我国宪法和法律的调整对象；不受我国宪法和法律的管辖、约束和保护；宪法和法律关于“人的效力”就不适用于他们。如果要明确他们的权利和义务，就得另外制定一套适用于他们的法律，或者在宪法和各项具体法律中，专列一些适用于他们的条文，否则，这些人在各个方面的权利和义务就必然是含糊不清的。

    “公民”一词来源于古希腊、罗马奴隶制国家。那时候，并不是凡具有一个国家国籍的人就是该国的公民，公民仅仅是在法律上享有一定特权的一小部分自由民。例如，公元前5世纪雅典人口约17万，其中成年公民是4万人。[59]又据古希腊政治家德米特利奥斯的调查，公元前309年，雅典“民主国”具有政治权利的“自由”公民仅2.1万人，而奴隶则达40万人。[60]这种情况是由当时的经济制度和政治制度的客观条件所决定的。正如恩格斯所说：“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民（指广义而言），都可以要求平等的政治地位，那么这在古代人看来必定是发了疯。”[61]在封建等级和君主专制制度下，只有封建主享有经济、政治、法律上的特权，农民及其他劳动人民则处于被奴役、被压迫的地位，因此没有公民的概念；或者即使有这一概念，也是带着封建等级制的色彩。资产阶级革命时期，以洛克、孟德斯鸠、卢梭等为代表的启蒙思想家，提出了“天赋人权”、“主权在民”等思想，强调国家属于公民全体，主张凡是具有该国国籍的人都是公民，要求法律面前人人平等。从此以后，这一观念就被体现在各个资产阶级国家的宪法以及宪法性文件中。这同奴隶制和封建制的法律制度相比，是一个历史性的进步。现在，在资本主义国家的宪法中，凡是具有该国国籍的人，多数国家称“公民”（如法国、意大利），一部分国家称“国民”（如联邦德国、日本），也有极个别实行君主立宪制的国家称“臣民”。这种名称的不同，是由各个国家不同的文化传统和习惯造成的。但有一点是共同的，即现在绝大多数资本主义国家的宪法，不再把具有本国国籍的人分成公民与非公民、国民与非国民、臣民与非臣民两个部分，分别规定他们享有不同的权利和应尽不同的义务。社会主义类型的宪法也大体上是采取这种做法。如果我们把那些被剥夺政治权利的人不作为公民看待，不仅在法律制度上会带来如前所述的某些混乱，同时也不符合历史发展的客观趋势。

    现在世界上多数国家的宪法都有关于本国公民（或称国民）资格的条文规定。我国宪法似宜对此有所规定；或者，由全国人大常委会专门为此作出宪法解释亦可。作出这方面的规定或解释可以很简单，一句话就行了：“凡具有中华人民共和国国籍的人，都是中国公民。”

    后记：

    从1981年11月2日至1981年12月18日的一个半月时间里，笔者曾在《人民日报》上连续发表了10篇文章，对当时正在进行的宪法修改提出意见和建议。由于该报是党中央的机关报，且此系列文章发表时间集中，因而引起有关方面的关注。据在宪法修改委员会秘书处工作的一位同志讲，宪法修改委员会采纳了文章的一些建议。如1982年宪法第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”改变过去三部宪法的做法，将“公民的基本权利和义务”一章，放在“国家机构”一章之前，等等。《修改一九七八年宪法的理论思考和建议》是由10篇短文汇集而成。

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