秦始皇作为封建专制主义官僚政治的创始者，集功过于一身，千百年来，毁誉参半。明朝中叶以后，这种封建专制主义官僚政治，日益成为阻滞社会经济发展的桎梏，并拉大了与西方新兴的资本主义国家的差距。于是先进的中国思想界健笔纵横，开始对封建专制主义官僚政治进行猛烈抨击。鸦片战争以后，卓识之士率先萌发了改变封建专制主义官僚政治的要求；戊戌变法，资产阶级改良派提出了建立君主立宪政体的构想；辛亥革命，推翻了清王朝，发出了振聋发聩的“扫除数千年种种专制政体”[184]的呼号；五四运动以来，先驱们把变革封建专制主义官僚政治与革命实践相结合，进行了可歌可泣的斗争；直到1949年中华人民共和国成立，传统的封建专制主义官僚政治，才在中国大地上被推翻。
然而，在社会生产力水平极为低下，社会主义商品经济没有充分发展的客观条件下，封建专制主义官僚政治的惰性影响，却与封闭而落后的自然经济未得到彻底改造而成正比；传统政治文化所塑造的社会心理，也不因封建专制主义官僚政治的被推翻而销声匿迹。所以，早在1980年邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》报告中指出，现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革，否则国家和人民还要遭受损失。党的十三大政治报告又重申，在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。基于这一认识，重新检讨中国封建专制主义官僚政治的基本特征及其派生物官僚主义的惰性影响，对于深入了解我国国情，以便在政治体制改革中，兴利除弊，显然是不无意义的。
一
中国的官僚政治形成了一个体系完备、历史久远的文官制度。无论是考选、铨叙、品阶、薪俸，还是考绩、监察、赏罚、致仕，无论是政务官（品官）与业务官（吏胥）的划分，还是限任制与常任制的区别，在世界各国政治制度史上，都是首屈一指的。不过，中国封建时代的文官制度与近代西方的文官制度不同，具有如下特点：
第一，“官为君设”，从而赋予中国官僚政治以浓厚的人治色彩。封建专制主义政治体制，规定了官职的设置、官僚的任用，权归皇帝。各级官僚只是皇帝推行个人意志、统治国人的工具。因此，官僚是为君而设，必须对皇帝尽忠。汉武帝时，有个名叫孔安国的为“侍中”，“特听掌御唾壶，朝廷荣之”，因为是为皇帝端痰盂的，所以受到尊崇。可见“侍中”的实质，不过是皇帝的奴才。此外，像仆射、中书、尚书等位列宰相的官职，原意都不过是皇帝的奴才而已。惟其如此，皇帝之于官僚有生杀予夺的大权，可以任意逮捕、处罚官吏。例如，唐代有杖罚百官之制，明代有廷杖朝臣之刑。皇帝可以肆意侮辱官僚的人格，像以肉投狗那样，投钱令拾，还美其名曰“恩典”。于是，在封建社会政治舞台上，确立了官僚对皇帝，以及官僚上下级之间的人身依附关系。我们知道，封建专制主义是皇帝说了算，他的话就是法律，官僚的义务是必须绝对服从。所谓“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”，就是这个意思。因此，皇帝个人的政治素质、性格与涵养，以及好恶等，对官僚群体具有决定性的影响。官僚处理政务，唯以上峰脸色为准绳。凡事奉命而行，只对皇帝及上级效忠，长于违反民意，不对人民负责。这就为官僚政治打上了深深的人治的烙印，即所谓“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”。两千多年来，中国民间的细民百姓，之所以寄幻想于明君贤相和清官出世，来解救他们于水火，其源盖出于此。
第二，中国的官僚政治虽然有一套完善的考选官僚的制度，但是，无论是从考选对象和内容，还是从考选方式与程序上看，都体现了它的封闭性特征，如：
其一，两汉的察举、辟除、征召、荐举之制，魏晋的九品官人之法，唐宋以后的制举、保举、荐举制，等等，都是以官举人，权操于上，百姓无得参与，民意无得反映。因而它与近现代的民选制大相径庭。按照这种方式选拔出来的官僚的素质大成问题。像东汉灵帝时居然出现了“举秀才不知书，察孝廉别父居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡”的怪现象。魏晋时期的九品中正制，是非随爱憎，寄褒贬于一人之手。干宝《晋纪总论》曾抨击说：“选者为人择官，官者为人择利。秉钧当国之士，身兼官以十数，大极其尊，小极其要。机事之失，十恒八九。而世族贵戚之子弟，陵迁超越，不拘世次。”科举制实行以后，虽然表面上突破了世家大族垄断官场的局面，但是，科举考试的科目及内容，大抵不出经义的范围。当然，也有例外，如唐代的制举，因系皇帝自诏，科目随意标立，名不符实，流于繁冗，有所谓博学弘词科、文词秀逸科、风雅古调科，等等，不下六七十种之多。中制举者，属于火箭式提拔的官僚。特别是明清时期盛行八股文取士，从而把学士训练成只会鹦鹉学舌式的人物。因此，这样选拔的不是人才，而是奴才，多半没有进取精神，属于非创造型。他们大致只熟悉刑名钱谷文书及控制防范人民一类事务，而极端缺乏推进社会发展的科学知识和开展经济建设造福人民的聪明才智。这种甄选方式赋予整个官僚群体以因循守旧的保守性格，是中国封建官僚政治封闭性表现的一个重要侧面。
其二，作为封建官僚甄选的重要补充方式，历代都实行恩荫任子与资纳捐官制。恩荫制奉行循情任用原则，其特点，是子孙或其他亲族因其父祖为官，而得以荫庇出任较父祖官阶为低的官位。它重血缘，而不顾才能，是世袭制的一个遗迹，本身属于一种封建特权。恩荫制创始于汉，完型于唐，泛滥于宋元明清。虽有人表示过异议，然而，历史上任何一个统治阶级，无不希望把自己最放心的人放到政府的各个部门，充当自己的代表去治理国事，于是恩荫任子制愈演愈烈。至汉桓帝时，任子为官者竟遍于州县了，唐代恩荫制进一步完善，不仅皇亲国戚享有恩荫特权，而且一般品官也享有此种特权，恩荫制得以在最广大的范围内推行。其后，宋元明清各代，恩荫制愈行愈滥。宋代可以荫及门客、故吏、医生。明代恩荫制居然适用于宦官，像王振、曹吉祥、魏忠贤之流，都曾荫及弟侄及养子干孙。恩荫制不仅赋予官僚政治以封闭性，而且导致官僚队伍的素质逐步退化，进而变得腐败不堪。
至于资纳捐官，顾名思义，是使官僚政治商品化。秦始皇四年有“令民纳粟拜爵”之举，两汉有入物补官之制。此风既开，两千年间，不能禁绝。历代统治者资纳捐官之举，大率出于财政上的考虑，或治河，或实边，或赈济灾荒，或筹集军饷，诸如此类，不一而足，动机都是为了搞钱。固然不能对买官者一概而论，不能说他们之中绝无人才，像西汉有名的司马相如，就是“以资为郎”的。但是，这毕竟是凤毛麟角。就其绝大多数人而言，则绝非俊秀，因此降低了官僚队伍的素质，助长了贪污之风，使官僚政治日趋腐败。资捐的实质，是“以官为贸易”，基本不出殷实富户、官吏子弟、市井纨绔圈子。这类人等，一旦得志，便包揽词讼，武断乡曲，敲诈勒索，加倍取回买官之资。捐纳出身的官僚，较之那些科举出身的官僚，往往不顾惜声名，为非作歹，肆无忌惮，作奸犯科，尤为在行。
其三，入选的士子获得做官的资格之后，在晋升问题上，实行论资排辈，这是官僚政治封闭性的又一表现。北魏时，为了解决“官员既少，应选者多”的矛盾，崔亮首创“停年格”的铨选方法。即“不问士之贤愚，专以停解日月为断”。自此而后，积常成俗，流弊无穷。所以，宋人孙洙专门写了一篇《资格论》予以评说：“今贤才之伏于下者，资格牵之也。职事之废于官者，资格间之也。小人累日以取美仕，君子仄身而困卑位，所得者非所求也，所求者非所任也。”如果说，论资排辈使官僚政治日趋封闭保守的话，那么，明代万历年间吏部尚书孙丕扬创立的“挈签法”，更是贻笑千古了。尽管其动机是试图摆脱豪人请托、权贵干预的时风，然而，官员的铨选全凭抽签定终身，简直形同赌博，只能徒具虚文了。
第三，历代设官，皆置吏胥。吏胥作为封建官府中的具体办事人员，与官僚相辅相成，构成官僚政治的实体。
官僚与吏胥在官僚政治中，处在不同的层次上，“领持大概者，官也；办集一切者，吏也”。因此，他们不仅职责不同，而且在任期、避籍以及政治素质等方面，都有明显的区别。宋人陆九渊与赵推书有云：“官人者，异乡之人；吏人者，本乡之人。官人者，年满三考，成资者二考；吏人者，则长子孙于其间。”[185]这些属于制度方面的区别，遂造成为官者迁徙无常，经常调动；吏胥虽不入流品，但却可以终身任职，甚至父子兄弟相继，从而形成吏胥左右官场的局面，上自公卿，下至守令，终不能跳出此辈圈子。刑狱簿书，出于其手，典故宪令，出于其手，甚至兵机政要，迟速进退，无不出于其手。一刻没有吏胥，则宰相亦将束手。吏胥左右官场，乘机以售其奸，最终导致官僚政治的腐败性有增无减，主要表现有：
拖延政务，降低行政效率。例如，元代中书省的日常政务“多为胥吏迟留”，肃政廉访司追查所管官府的一个文件，居然“八个月余，未曾发下”。入选仕子除官，因吏人拖延，“甚至留滞经年，或至再岁”。类似的情况，宋明清各代，屡见不鲜。
操纵官府，凌驾于公卿之上，舞文弄法，刁难州县，飞书走牍，勒索当道，搅乱了行政秩序。至于伪造印章，颠倒是非，窜改案牍，移花接木，更是吏胥的拿手好戏。
吏胥在承办赋役、刑狱事务中，招摇纳贿，敲骨吸髓，草菅人命。宋元时期，赋役的摊派依每户等级高下而定，然而，排定户籍、修造簿册，都在吏胥的手中。在刑狱事务中，吏胥趁办理狱讼之机，变乱曲直；公开索贿，历代不胜枚举。正因为如此，吏胥之为害，历来受到人们的猛烈抨击。有人称之为“养百万虎狼于民间”。可见，它是官僚政治腐败性的典型表现。
二
官僚政治，流弊很多，最大的弊端，莫过于官僚主义。官僚主义是官僚政治的必然产物，也是官僚政治永远摆脱不了的恶魔。
官僚政治与专制主义相结合，赋予中国封建政治制度以特权政治的特征。在特权政治下的政治权力，不是被用来表达人民的意志、为人民谋福利，而是以国家的名义来统治和奴役人民，牟取私利。这样，跻身于官僚行列，以求在专制皇权的庇护下，合法地分享一定的权力，就成为历代仕子梦寐以求的事。在科举制时代，他们甚至不惜数十年寒窗以求入仕，一俟入仕，便百计求官，得到官职、官俸后，又把全部心思用在如何保住乌纱帽、如何求得升迁上面去。至于民间疾苦，则麻木不仁，全不放在心上。清人郑板桥说得透彻，一捧书本，便想中举、中进士、做官，如何攫取金钱、造大房屋、多置田产。于是，奉上和苛下，便成为官僚们的共同性格，并在以下两个方面表现为官僚主义盛行：一是不顾客观实际状况的千变万化，遇事只知按“祖宗成法”与积年“案例”办事，不求有功，但求无过。二是一事当前，竭力揣摩皇帝及上峰的意图，溜须拍马，百计迎合。在处理政务上，不敢负责、不敢创新，唯唯诺诺、敷衍塞责，此其一。
其二，历代帝王为了使国家机器能在他的指挥棒下运转，无不处心积虑地注意处理好皇权与官僚机构的关系。就官僚机构的设置而言，代有变更，每一个王朝创立伊始或有作为的皇帝上台之初，无不下一番惩前毖后的功夫，改变机构设置。皇帝企图通过种种内外制约、犬牙相错的机构与官员的设置，达到驾驭群臣、防止大权旁落的目的，然而，客观上却又使官僚主义在这样两个方面横行：一是“以内驭外”、“以小驭大”的结果，导致外戚、阉宦乘机篡权，遂使外廷官员遇事畏首畏尾，模棱两可，推诿拖拉，漫不经心。这样一来，势必造成请示报告泛滥，公文旅行成灾的局面；而官僚之间，则推诿塞责，互相扯皮。二是机构重叠，官吏重设，人浮于事，冗滥充斥。例如宋代中央既设三省的正式机构，又别置中书省于宫廷，是为政事堂，与枢密对掌大政。下属各个部门同一职事，又往往由三四个衙署办理。此外，还有“差遣”，官往往是虚名，不一定有职务，差遣才是职务。如是，机构叠床架屋，官僚队伍越来越庞大，人浮于事。宋朝政府虽然先后进行过十余次裁汰冗官冗员的活动，然而，总是事与愿违，根本无法遏制冗官冗员迅速增长的趋势。据有关文献记载，西汉时官吏总数约12万人；唐代时已增加到36.8万多人；到了南宋，尽管偏安于江左，控制地域大大缩小，可官吏数量却在57.3万人以上。其增长速度，远远超过户口增长的速度。宋代有“三冗”，即冗官、冗兵、冗费；元代有“四冗”，即冗文、冗事、冗官、冗吏。它们作为官僚政治的通病，历代均未能改变。
其三，在官僚政治时代，由于官僚是以任官食禄为固定职业，并且只对上峰负责而不对人民负责，结果，官场成为社会上一切弊端的渊薮。贪赃枉法、贿赂公行，攀附朋比、徇私舞弊，以至请托、走后门，等等，就成为官僚主义的又一种表现形式。
两千多年间，清官廉吏之所以为史家所赞赏、为人民所崇敬，说明清官廉吏寥若晨星；历代惩治贪官污吏法律之严苛、案例之繁多，正好说明贪污之风的盛行。综观历代史书，贪污贿赂愈演愈烈，贪污贿赂的手段也越来越狡猾，并不因惩治贪污贿赂的法律之严酷而有所收敛。所以有人认为：一部二十四史，“实是一部贪污史”。明代重惩贪吏，刑酷法严，令人咋舌。然而，它却并没有刹住愈燃愈炽的贪污之风，可见它是官僚政治所无法医治的顽症。至于清代，官僚尸位素餐，以权谋私，贪赃枉法，更是司空见惯了。例如嘉庆皇帝查抄大贪官和珅的家产累计多达约值十亿两银子。稍逊于和珅案的贪污大案要案，在康熙、雍正、乾隆、嘉庆四朝，屡见不鲜。这些历史事实表明，贪污之风与惩治贪污的法令的宽严，并无多大关系，它是官僚主义的必然表现。
与官场上贪污腐化、贿赂公行的风气相呼应，便是官场上或者官官相护，结党营私，或者相互倾轧，争名逐利，目的无非是借以保护彼此的地位与特权，而置政务于脑后，造成政治腐败，这是官僚主义的又一表现形式。例如欧阳修曾揭露宋代官僚之间相互倾轧的情形说：“或徇私意以相倾，或因小事而肆忿，纷然毁誉，传布道途。饰己短以遂非，各务必胜；进偏词而互说，上惑圣聪”，“至于朝廷得失，邦国安危，熟视怡然，各恩缄默”。[186]又如，清代官僚，三五成群，互相交结，攀援权势，请托、走后门，相竞成风。[187]由此可见，官僚主义最根本的一个特点，就是只有一己之私，而将公家之事置若罔闻，它必然误国殃民，当然更无行政效率可言了。
三
封建专制主义官僚政治，在中国历史上之所以能长期存在，自有它的客观必然性。它作为封建社会的上层建筑，与其自然经济形态下的地主制经济基础是相适应的。商品经济的不发达、国内市场狭小和小生产的汪洋大海，是官僚主义得以长期生存的客观条件；而以人治为精髓的封建专制主义官僚政治，则是官僚主义得以生存的内在根据。惟其如此，官僚主义在中国，才能得以最大限度地泛滥。
当然，官僚主义绝不只是我们的“国粹”，西方近代的文官制度，实质上也是一种官僚政治，同样是官僚主义赖以存在的温床。只是由于经济条件与社会条件不同，中国的封建专制主义官僚政治所派生出来的官僚主义，具有与西方官僚主义不同的顽固性与腐朽性。
众所周知，我们的社会主义脱胎于半封建半殖民地社会，新中国成立后，特别是从50年代后期起，由于指导思想与工作上的失误，使我们损失了宝贵的时间。现在，不仅生产力水平远远落后于发达的资本主义国家，发展社会主义公有制所必需的生产社会化程度还很低，而且，商品经济和国内市场还很不发达，自然经济和半自然经济还占相当的比重。这种社会经济状况，反映到政治上，就是封建主义残余和小生产习惯势力还有广泛的影响。这就使得现实中的官僚主义与历史上的陈迹往往“貌合”“神似”。
所谓“貌合”“神似”，就是说古今官僚主义都是以“人治”原则为依托，并在表现形式与社会后果方面有共同之处。比如，有的干部高高在上，脱离实际、脱离群众，只对上级负责，而不对人民负责，遇事靠揣测上峰意图、看上峰脸色行事；也有的干部官气十足，专横跋扈，动辄训人，打击报复，压制民主，任人唯亲，结帮拉派，甚至贪污受贿，敲诈勒索，或者巧立名目，周游列国；还有的干部好讲排场，爱说假话、大话、空话，思想僵化、因循守旧，满足于听汇报、划圈子，终日埋首于文山会海，遇事不负责任。此外，还有机构重叠、部门林立、因人设事、人浮于事，遇事互相推诿。诸如此类，都可以从历史的陈迹中，找到相应的实例。现实中的官僚主义的危害，不仅表现为行政效率低下，而且导致腐败现象丛生；不仅严重阻滞社会主义现代化建设，而且有损于我们国家和民族的形象。尽管如此，然而时代毕竟不同了。我们早已推翻了封建剥削制度，建立了社会主义制度，官僚主义赖以存在的社会条件与基础已经发生了根本性的变化。如果说古代的官僚主义是封建官僚政治的必然伴侣的话，那么，现代的官僚主义只不过是寄生在社会主义制度机体上的赘瘤。从理论上讲，官僚主义本来是与社会主义制度冰炭不相容的东西，但从实践上看，社会主义制度的建立，并不可能立即清除掉旧社会的意识形态，加上社会主义制度本身的不健全和我们工作上的失误，官僚主义便乘虚而入，泛滥成灾。历史表明，社会制度的变革与传统政治体制的传沿，是两个不同的概念。社会主义制度的建立，并不等同于政治体制科学化了。事实上，我们长期所确认的社会主义制度与计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行高度中央集权的管理体制，在一元化领导的口号下，造成的权力过分集中，以及在人事制度上没有实行公开考试、择优录用原则，在行政管理上，缺乏科学的、系统的行政法规，缺乏民主观念，民主渠道不通，又缺乏严格的监督手段，等等，都成为官僚主义滋生的客观条件。因此，古今官僚主义不仅仅表现为程度上的差别，而且前者与封建官僚政治休戚与共，具有不可克服性，后者则遇到社会主义政治体制不断改革和完善这个天然克星。
总之，在社会主义初级阶段，要实现反对官僚主义的任务，从根本上说，必须深入地进行经济体制改革，大力发展社会生产力，发展社会主义商品经济，开拓国际与国内市场，彻底根除自然经济与半自然经济成分，提高生产社会化程度。与此同时，必须坚持政治体制改革，加强社会主义法制建设，彻底改变以人治代替法治的陋习，健全社会主义监督体系，建设有中国特色的社会主义民主政治，实行国家公务员制度，并努力克服封建主义残余和小生产习惯势力的思想影响，才能取得最佳效果。
（原载《求是》1988年第6期，收入本书时，删去标题中“中国封建社会的”七个字）
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