这就必须有人能否决国会的立法，这一点争议不大（贝德福德反对）。戈勒姆和古弗尼尔·莫里斯在7月21日都说，大家都同意对议会加以制约，问题是谁来行使这种权力。一个方案是由总统单独行使，富兰克林反对。6月4日，富兰克林说，在殖民地时代，这种否决权被总督频频用来搜刮钱财。如不私下里和总督眉来眼去，再好的立法也通不过。结果形成惯例，议会先下令充实总督的库房，总督捞到了好处再签署法令。梅森也发表了相同的意见。他说这种否决权会被行政官用来和议会讨价还价。只要行政官和议会能做成交易，比如随心所欲地任命官员，把所有的权力都抓在手里，他就不会自找麻烦地行使什么否决权，也可以避免引起公愤了。
这是有远见的。尽管在制宪会议上，威尔逊等人都相信这一权力会很少使用，不过以防万一而已，但实际情况却很难说。华盛顿用了一次，亚当斯和杰斐逊一次没用，麦迪逊和林肯各用了七次，富兰克林·罗斯福却用了六百三十五次。现在，这一否决权已成了总统和议会谈判的筹码。每当议会讨论立法时，总统就会扬言，如不如何如何就要行使否决权。议会则必须权衡利弊，或者做出让步，或者坚持到底。
议会能够坚持，是因为它有再否决的权力。6月4日，全体委员会进行表决，结果八邦赞成，康涅狄格和马里兰两邦反对，通过决议：行政官有权否决立法，但参众两院分别以三分之二多数可以再否决。这也是《联邦宪法》的规定。这个问题在6月6日、7月18日和7月21日又讨论了三次，原因是有人主张行政部门和司法部门联合行使否决权。但这个方案最后没有被接受。7月18日，行政官独享立法否决权的提案被一致通过。7月21日，威尔逊和麦迪逊再提司法部门参与立法复审的问题，但动议失败。
威尔逊和麦迪逊的理由是，仅有行政官复审立法，力度不够。麦迪逊说，即便行政官和法官联手，议会的力量还是会压倒他们。何况联合复审对三方都有好处。行政和司法部门捍卫了自己，立法部门则得到了帮助。古弗尼尔·莫里斯也说，一个任期甚短（当时定的是六年，后来改为四年）、在位期间又可以弹劾的行政官，根本就不足以构成对议会的有效制约，即便加上法官的力量也不够。也许，新闻出版会是防止政治弊病的重要手段，可惜现在我们对此还不能盲目乐观。
这也是极有见地的。事实上，新闻出版和舆论监督，正是美国人民防止滥权和腐败的有力武器。但在当时，看到这一点的人并不多，以至于在《联邦宪法》中竟然没有保护言论自由的条款。这就引起了梅森等人的抗议，并有了后来的宪法修正案。这个我们以后再说。
威尔逊和麦迪逊的动议遭到许多人的反对。戈勒姆说，他看不出要法官这样干有什么好处。法官的人数多于行政官，表决起来，行政官一点优势都没有，势必大权旁落。结果，不是行政官有能力捍卫自己，而是法官有能力牺牲行政官。格里说，这是把法律的解释者变成制定者，把法官变成国务活动家。他表示，决不能让法官和行政官结成不正当的联盟，用他们之间的狼狈为奸和攻守同盟来共同对付国会。拉特利奇说，复审会议人选最不宜考虑的就是法官。立法和司法必须分开，法官只有在司法时才能有发言权。路德·马丁也认为，这是一种危险的创新。法官本来就有对法律的否决权（即在审理案件时判某一法律违宪）。如果再让他们参加立法复审，法官就有了双重否决权。何况法官在立法复审时，完全有可能否决得到人民拥护的立法。这就会使法官失去人民的信任，甚为不宜。
路德·马丁的意思很清楚：与其让法官参与立法复审，不如让他在审理案件时判某一法律违宪。对此，梅森回应说，这得等到该法应用到个别案例时，此前则只能眼见立法不公危害民众而无法反对。这当然也有道理。制宪会议前，各邦虽然也有法官判决某某法律违背该邦宪法的，但这种做法一直有争议。所以，这个办法到底行不行，大家心里没有底。
事实上，直到1803年，第四任联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔，才在联邦层次上创下“司法复决”的先例，而且这个裁决正是针对麦迪逊的。事情大概是这样。第四次总统大选时，民主共和党人杰斐逊在竞选中获胜（选举在1800年，表决在1801年），联邦党人亚当斯下台。下台之前，亚当斯任命了一批法官，由当时的国务卿马歇尔连夜签署，这些人后来被称作“午夜法官”。可是马歇尔签完字，就下班离任了。第二天，新国务卿麦迪逊来上班，就扣住这批委任状不发。于是一个名叫马布利的“午夜法官”，便一状把麦迪逊告到了联邦最高法院。这时联邦最高法院的首席大法官，正是连夜签字的马歇尔；而根据1789年的《司法法》第十三条，最高法院有权命令国务卿将委任状送达被委任人。然而马歇尔却并没有这样做。他宣布：尽管原告有权得到这份委任状，但最高法院却无权命令被告（即新任国务卿麦迪逊）将其送达，因为1789年《司法法》第十三条违宪。
这是一份了不起的判决。联邦最高法院首席大法官马歇尔用“对自己开刀”的方式，维护了宪法的崇高性和永久性，也为司法部门赢得了权力和尊严。从此，一个三权分立的联邦政府才算是稳稳当当地建立起来，立法问题也才基本上可以让人放心。因为立法权虽然归国会独享，但要受到行政和司法部门的监督和制约。如果总统认为立法不妥，可以否决。最高法院虽然不能参与“立法复审”，却可以进行“司法复决”，即通过审判案件来裁决某一立法是否合法，实际上是进行了立法复审。这样，即便参众两院分别以三分之二多数再否决总统的否决，强行通过某一恶法，最高法院还可以判其“违宪”。于是，在有可能被恶法伤害的人民前面，便扎扎实实地架起了三道防火墙──两院分开立法一道，总统立法复审一道，法院司法复决又一道。
更重要的是，立法、行政、司法三个部门，是一种连环扣的关系。国会有立法权，但没有执法权，也没有解释权。法案通过以后，怎么执行，怎么解释，它都无能为力。总统有执法权，但没有立法权，也没有解释权。他不能想立法就立法，想立什么法就立什么法，也不能随心所欲对法律任意诠释和歪曲。法官有解释权，但没有立法权，也没有执法权。他不能参与立法和执法，不能对立法和执法指手画脚，只能“无为而治”。如果无人告状，他什么也干不了。何况，就算有人告状，他也不能违宪。
议员、总统、法官之间，也是一种连环扣的关系。总统可以否决立法，法官可以判其违宪，但国会可以弹劾总统，法官的任命也要参议院同意，所以议员并不害怕他们。而且，由于法官的任命须经参院同意，所以，尽管这一任命由总统提名，法官却不欠总统的人情。总统也没什么可怕的。总统虽然有被弹劾之虞，但发起弹劾的只能是众议院，审理案件的只能是参议院，主持弹劾审理的则是最高法院首席大法官。发起弹劾的不能审判，进行审判的不能主持，而且非经出席议员三分之二同意，不得定罪，总不成这么多人都故意和总统过不去吧？至于人民选举的议员和实行终身制的法官，当然也不害怕总统。何况总统的任期只有四年。他在任期内能不能任命一位最高法院的大法官，也还难说。
这样，议会和议会、议员和议员、议员和官员、官员和法官之间，都架起了防火墙。这个设计主要是在制宪会议上完成的，部分是在后来的实践中形成的。总体精神，就是防官如防贼，防权如防火，防权力的滥用如防洪。因此，宁肯方案复杂一点，事情麻烦一点，办事效率低一点，也决不让大权在握的人狼狈为奸，沆瀣一气，为非作歹！
这也是1787年制宪会议开了很长时间的原因之一。
祸起萧墙（1）
根本的共识
现在想来，1787年费城会议的代表们费尽心机，花那么多时间来设计连环扣、构筑防火墙，并不是没有原因的。
我们知道，这次会议的任务，是要建立一个“坚强之全国政府”。这一共识虽然在会议开始时就已达成，但重重疑云却也因此而笼罩会议上空，反对和质疑的意见不绝于耳。因为对这个拟议中的未来政府，所有人（包括麦迪逊、伦道夫）心里都没有底，谁都不知道它是个什么样子。万一设计失误，弄出一个专制机器来，而且这专制机器还是个庞然大物，那麻烦就大了。这就不能不让人警惕。
更何况许多人根本就不想要什么“全国政府”，因为他们在英国人那里受够了。正是由于受不了大英帝国最高政府的统治，他们才拿起武器和英军作战。也就是说，美国人民毅然进行独立战争，不是为了进行统治，反倒是为了不受统治。这正是以华盛顿为首的美军将士打下了江山却不坐江山，以弗吉尼亚为首的十三个邦联合起来争取了独立，胜利以后反倒分道扬镳的原因。现在他们重新坐到一起，讨论建立一个“坚强之全国政府”，实在是出于迫不得已。只要还有一点办法，他们就不会要这个政府。当然，他们也知道不要不行，便只好硬着头皮来倒腾。但不管怎样设计，有一点可以肯定，那就是决不能把美利坚合众国变成第二个大英帝国，把英国人的专制统治换成美国人自己的专制统治。
所以，会议刚开始，他们就确定了一条原则：这个未来的全国政府，必须是三权分立的。这一点，没有任何人反对。还有一点意见也很统一，那就是：尽管必须把各邦的主权和权力收缴上来，交给一个“坚强之全国政府”，但既不能集权于个人（比如总统），也不能集权于机构（比如国会），而只能集权于法（宪法）。具体来说，就是用一部宪法把这个国家统一起来。所有的人，所有的机构，所有的邦或州（State，在宪法生效以后，我们将称它为州，不再称它为邦），都必须遵守而且不得违背这部共同约定的宪法。
有趣的是，这个动议并不是所谓“国权主义者”提出来的，反倒是那些“邦权主义者”提出的。具体来说，就是佩特森他们在《新泽西方案》中提出的。实际上，小邦并不一定反对建立全国政府（讨论这个问题时新泽西不在场，特拉华投了赞成票，佩特森等人回去后都积极促成宪法的批准），也明白一旦建立全国政府，各邦就至少要部分交出主权和权力。他们的意见只是：一、各邦主权不能全部上交，必须有所保留；二、能少交就少交；三、实在要交，也不能交给他们不放心的人（比如被大邦控制的议会），而只能交给法。因为法律是“铁面无私”的。交给法，要比交给人让人放心得多。
也许正是出于这种考虑，小邦在《新泽西方案》中提出了“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律（supremelaw）”的议案，而且规定：对那些反抗和拒绝邦联最高法律的邦和团体，邦联有权动用军队迫其就范。
这其实是支持《弗吉尼亚方案》基本思想的，却比麦迪逊他们还要激进，所以梅森和伦道夫都批评佩特森“滥用武力”。但佩特森他们之所以提出使用武力，是为了解决邦联体制软弱无能的问题；而他们之所以坚持邦联体制，则是为了保住邦权，尤其是保住各邦的平等表决权。所以，他们虽然提出了“最高法律”的概念，但仍视这些最高法为邦联的法。他们的意思很清楚：只要确立“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律”，又有强硬手段来制裁那些“违法乱纪”的家伙，不必改变邦联体制也能达到建国的目的。
实际上，这是一种具有激进宪政意义的思想，即认为只要有一部或若干“最高法律”和一支“执法部队”，就可以建立一个国家，未必一定要有“坚强之全国政府”。所以，他们提出议会实行一院制，席位实行平等制，行政官实行多人制。议会实行一院制，是为了便于立法（人少好办事）；席位实行平等制，是为了保住各邦（邦联体制不改）；行政官实行多人制，则是为了权力制衡（防止独断专行）。可惜，历史是不能假设的。我们已无法想象，如果制宪会议接受了佩特森他们的方案，后来的美利坚合众国会是一个什么样子。我们只知道，这个只要宪法和军队、不要或基本上不要政府的方案没有被通过。
事实上佩特森的方案恐怕也行不通。对此，伦道夫和梅森有很好的说明。6月16日，伦道夫说，统一国家不能动用武力，只能通过立法，而邦联议会无法胜任。过去立法和行政的权力混杂在邦联议会一个机构里，居然平安无事，其实多亏了这个机构的无能。梅森也在6月20日说，美利坚人民对自己的利益是如此小心警惕，对自己的公民权利是如此留心提防，他们决不会把自己的利益和权利都拱手相让，决不会把剑和钱袋都交给一个单一的机构，而这个机构又不是他们直接选举出来的。
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