【关键词】农村信用社困境几点认识
随着农村经济的发展和农村金融体制改革的深化，农村信用社信贷资产增长很快。目前农村信用社已成为全国农业信贷的主体，成为支持农民不断增加收入、发展生产、走向市场的纽带，成为支持农业和农村经济发展的主力军。
由于前些年信贷环境和内部管理上存在种种问题，使农村信用社的资金使用效益差、不良贷款占比过高、资产质量低下，导致经营活动举步维艰。如何化解和盘活不良资产，防止新的不良贷款出现，是当前农村信用社工作的重心，也是人民银行监管工作的重中之重。为了更好地推进农村信用社改革进程，进一步提高贷款质量，早一步走出困境，本文结合实际，对信用社经营活动中一些问题产生的根源，面临的困难进行了分析，并提出了防范化解的建议。
一、加快农村信用社内部治理结构的改革力度
（一）完善法人治理是农村信用社深化改革的一个关键性、根本性的课题
农村信用社按照建立现代企业制度的要求，结合合作制特点，在深化改革中对完善内部治理结构进行了积极而有益的探索，逐步健全了社员代表大会、理事会、监事会和主任的组织框架和工作制度，一定程度上提高了独立运行的水平，促进了农村信用社的发展。但是，农村信用社法人治理仍然存在着一些缺陷，如所有者缺位、法人框架内有关组织权责关系不够明确、运转不够协调等问题。应该从思想认识、制度办法、操作规范等方面把握农村信用社完善法人治理的难点并寻找对策。
1.完善法人治理的难点
农村信用社作为社员所有、为社员服务、并由社员民主管理的合作金融组织，具有按照现代企业制度要求完善法人治理的制度基础。我国农村信用社在20世纪80年代开始的不断改革中一直把建立并发挥社员代表大会、理事会和监事会的作用作为改革的一个重要内容。农村信用社进一步完善法人治理具有较好的制度、历史基础，但也因为如此，对于农村信用社完善法人治理的难点必须认真对待，尤其是以下几个方面的问题。
（1）如何确定农村信用社完善法人治理的时机。农村信用社以小金额的股金吸收了面广量大的农民作为社员，这充分体现了农村信用社以农为本的特点，但随着市场经济的发展，社员与农村信用社利益关联度不大、所有者缺位的问题逐步显现出来。所有权是市场经济正常运转的前提。因此，有的地方农村信用社完善法人治理必须以产权改革为前提，否则只能是搞形式，没有在完善法人治理上花力气、下功夫。
（2）要不要社员参与经营管理。农村信用社的显著特点与优势在于其民主管理。但是由于农村信用社曾经长期实际上作为国有银行的基层机构，还没有实现从问计于上级向问计于社员农民的转变。其理由多是农民不懂金融知识，更不用说参与经营管理的决策，以及农民不能按照农村信用社的要求参加会议等技术性问题。
（3）如何实行理事长与主任的分设。完善法人治理的一个重要环节就是实行理事长与主任分设。随着农村信用社规模的扩大、业务种类的增加、科技含量的提高，理事长与主任分设势在必行。现在的主要困难在于如何具体划分理事长与主任的工作职责与重大事项的工作协调，尤其是两者最终决策权的实现，从而在重要决策与日常工作中建立有效的制衡与协调机制。
2.完善法人治理的对策
农村信用社完善法人治理中出现的难点问题，其根源在于地方农村信用社的领导与职工、社员受习惯观念、做法的束缚，被动地对待改革工作。这些问题的产生也与改革的组织推动工作不够深、不够细、不够实有关。进一步完善农村信用社法人治理需要在实践中深化认识、健全制度、加强监管、逐步完善。但首先应明确法人治理独立于产权的独特作用，农村信用社都应当按照改革的要求积极创造条件完善法人治理，提高经营管理水平。
（1）制定农村信用社法人治理的规范性指导意见。目前农村信用社完善法人治理主要参照《公司法》和股份制商业银行的有关办法，缺乏专门的指导性文件。
（2）切实保障社员的民主管理权。农村信用社的所有权属于社员，社员有权以适当方式参与农村信用社的经营管理。首先，应当切实发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用。其次，保证进人理事会、监事会的社员代表经常获得经营管理的进展情况，以便在会议上充分发挥作用。与此同时，应强调社员代表协助农村信用社开展有关工作的责任，并提高社员代表、理事、监事的基本素质和金融知识。
（3）进一步明确理事长和主任的工作职责。理事长要把握联社改革与发展方向，协调各方面关系，组织理事会的决策，要对主任做出的重大的、特别是可能承担民事责任的经营决定进行审查，必要时可以行使否决权，提议主任重新研究决定，并不能擅自对外做出经营管理方面的承诺或决定。主任要按照理事会的授权和决策，认真负责地组织联社的经营管理工作，在授权范围内自主决策，同时按照规定向理事长、监事长、理事、监事、社员代表通报工作进展情况。
（4）加强人民银行的监管，确保法人治理到位。法人治理是农村信用社管理制度、管理文化的重大改变，是农村信用社从他律为主走向自律为主的关键环节，农村信用社领导、职工和社员必然有一个适应、熟悉的过程，但又必须按照规范要求逐步到位，为此人民银行应将法人治理作为对农村信用社实施监管的重要的基本内容。
（二）以市场为导向，合理调整网点布局
一是要改革农村信用社管理体制，将农村信用社以一社为法人合并为以县（市）农村信用联社为一个法人，实行“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”的办法。二是要按照“优胜劣汰”的市场法则，适度调整机构网点，按照方便农民、讲究效益、布局合理、确保安全的原则，重新按照经济区划进行调整，对布局不合理、业务规模小、经营亏损的网点进行撤并。三是要因地制宜，效益优先，合理设置，不搞“一刀切”。
（三）加大科技投入力度，努力提高电子化建设水平
目前，科技手段落后已严重制约着农村信用社的业务快速发展。为此，要加强辖内信用社的电子化建设，实现全辖信用社系统电子联网，以安全、高效与方便赢得顾客；要抓住国有商业银行机构网点收缩之契机，努力实现全辖乡镇乃至乡村间的通存通兑，发展票据业务，促进农村资金的回流；同时建立企业与居民信用网络，拓展服务范围，根据农村经济发展的特点适时开办新的金融业务，以不断满足居民多样化需求。
（四）依靠外界力量，全力为信用社发展创造宽松环境
一是人民银行要加强监管，积极运用支农再贷款，及时解决信用社支农资金缺口；要逐步放宽对农村信用社业务经营范围的限制，给予其与各银行机构同等的经营权，允许其参加全国资金拆借市场，使其获得同样的发展机遇；二是地方政府要加强领导与扶持，积极支持信用社收贷收息工作，从而提高信用社对地方经济的支持能力；三是国家在政策上要予以引导与扶持，明确责任；对呆账损失实行新老划断核销，核销资金来源由人民银行与地方政府按一定比例共同筹措；国家要在税收上对农村信用社实行优惠，对信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或减免营业税，并利用税收优惠引导信贷支农。
（五）积极推进金融创新，进一步增强农村信用社的竞争能力
一是要创新农村信用社结算制度。努力增加结算工具，力求在短期内实现银行汇票、商业汇票、银行本票等结算业务全面开展。大力发展票据贴现业务，中央银行的再贴现业务逐步向所有县级农村信用联社开放；二是创造条件开办信用卡业务，并纳入“金卡”工程建设范围；三是要创新个人信用制度。对农户信用实行等级分类，建立信用档案发放授信卡，按不同信用等级确定最高贷款限额，做到常放常收，确保信用好的农户能及时借到农业生产贷款和助学等消费贷款。
（六）多策并举，进一步加大盘活不良贷款力度，努力提高信贷资产质量
1.运用各种手段清收不良贷款
摸清风险底数，甄别不良资产并逐步按照贷款五级分类，真实反映风险状况。在对不良资产新老划段的基础上划分具体责任。
2.依法打击恶意逃废债务行为
对恶意逃废、悬空农村信用社贷款的单位，可在电视台、报刊等媒体上进行曝光，并由地方政府、人民银行和有关商业银行协助，对其账户依法冻结，各金融机构对其停止发放贷款，停止一切现金、结算、汇兑等金融业务；对借改制之机逃废债务的，要采取依法处置、收回抵押物、诉讼保全等手段，确保农村信用社资产的安全；对无工作单位的贷户或有偿还能力而有意赖账不还的钉子户、难缠户，应依法起诉，从快强制清收。
3.实行不良贷款清收责任人制度
农村信用社的不良贷款主要是由行政干预、公职人员或金融系统干部职工拖欠信用社人员发放的责任贷款等原因形成的。因此，应根据不同情况请求有关部门协助、督促清收，并进一步落实贷款责任人清收制度，贷款责任人未在规定时间内收回的，实行下岗清收，期满仍未收回的，给予行政处罚直至解除劳动合同。收回的不良贷款，可全部用于支持农户、农业、农村经济及当地效益好、发展前景广阔的企业对资金的需求，培育新的经济增长点，支持当地经济的持续快速发展。
二、加强农村信用社不良贷款的风险管理
要使农村信用社摆脱经营困境，可以从改革现行的信用社管理体制和体系着手，按照适应市场经济、市场化经营的原则对农村信用社加以改造，使之适应现代农村经济发展的需要。
（一）不良贷款治理的难点
1.普遍存在贷款管理偏松、“三查”制度未能有效落实的问题
这一问题的具体表现为：一是在贷前调查中或是在贷时审查审批环节中，忽视了借款人经营中存在的问题和对借款人的经营情况缺乏科学的分析判断；偏重贷款人自身经营指标的完成，如为归还老贷款、收息、维持借款企业继续生存等，对不具备贷款条件的借款人发放了贷款。二是贷款后管理偏松，没有及时发现贷款企业存在的重大问题，错失收回良机，导致信贷资金沉淀。三是忽视了贷款的担保，对担保人资信状况、抵押物的评估审查不细致、不科学、不严谨，导致第二还款来源作用不大。由此引发农村信用社不良贷款居高不下，前清后增。
2.借新还旧问题
为完成压缩不良贷款和收息指标，在贷款的借新还旧上大做文章。为了继续维系信贷关系，满足贷款担保有效的要求，贷款的借新还旧成为各家银行通用的做法，同时也成为转化不良贷款的主要方式。一些基层行故意扭曲或偏离具体标准，不顾贷款的实际风险而办理借新还旧手续。甚至人为地调整数据，从而掩盖了贷款的真实风险，贷款在企业的长期周转使用中逐渐损耗，最终变风险为损失。
3.“五级分类”与“一逾两呆”双口径分类结果差异较大，隐性风险也大
“五级分类”口径不良贷款普遍比“一逾两呆”口径不良贷款数额大，说明在正常贷款中实际已形成不良的贷款，因尚未到期而仍在正常贷款科目核算，隐性风险大，释放快；在呆滞贷款中已成为事实上的损失贷款，只是因不具备财政部规定的呆账认定形式要件而仍在呆滞科目核算，说明“五级分类”口径不良贷款比“一逾两呆”口径不良贷款所反映的风险更大。
4.不良贷款“五级分类”制度推行力度不够
在双轨制下，由于受习惯的影响，更注重治理“一逾两呆”方法，对“五级分类”方法适应性差。如“抓降”指标仍以“一逾两呆”口径下达，在不良贷款监测分析上沿用“一逾两呆”方法，提取呆账准备金也是如此。造成反映不良贷款的信息真实性差，影响“抓降”效果，出现“一逾两呆”方法下隐性不良贷款风险监测、监管真空等诸多问题。
5.以物抵债难，变现难
在不良贷款清收上，即使有可查封抵债的资产，但这部分资产已经成为企业职工生存的主要来源，依法清收时，来自各方面的压力较大，难以执行。已收回的抵押物，处理变现手续繁杂，费用和变现损失处理等都存在一系列难题。由于国有资产管理部门多，难以协商一致，市场机制不完善，流动性差，形成收回的抵押物再度沉淀。
6.制度屏障导致效率低、进展慢
首先是企业破产难，属于关停逃亡的不良贷款户，难以取得核销呆账的有关手续。其次是计提的呆账准备金与国有银行高比例不良贷款相差甚远，难以从根本上解决不良贷款核销问题，有限的呆账准备金又受制于核销呆账户手续的严格限制。
7.部分企业逃废信用社债务，形成不良贷款
由于一些老企业亏损严重，在没有征得债权人同意情况下，用老企业资产和资金分立或组建新的企业，有意逃废银行债务，形成不良贷款，追索中形成层层阻力，难以收回债权。
8.相关费用标准偏高，信用社和企业负担重
一是抵押登记费用高，企业负担重。企业在办理抵押贷款中，由于有关部门收费较高，企业没有足够的资金办理各种手续，造成无效抵押或抵押物不足值，增加了信用社贷款风险。二是资产评估费用高。三是在抵贷资产接收、处置过程中，相关费用太高，信用社难以承受。信用社抵贷资产的过户费用，包括土地管理部门收取的土地出让金、房产管理部门收取的房屋交易费和税务部门收取的税金等等。根据土地的位置，用途不同，土地出让金每平方米几十元到几千元不等，房屋产权过户交易费占标的额的3％一5％左右。税金占标的额的3％一5％左右，并且信用社在抵贷资产接收和处置时，还要缴纳一定的税费。此外，信用社对接收后的抵贷资产进行诉讼时的诉讼、执行、评估费用等约占诉讼标的8％一10％，这些费用是在信用社未取得抵贷资产变现收入的前提下由信用社来垫付的，这就加重了信用社的财务负担，降低了信用社保全资产的效果，造成资产潜在损失。
（二）加强防范金融风险的意识、降低不良贷款的风险
1.要从思想认识上高度重视防范金融风险的重要性
一是必须从思想认识上要高度重视防范金融风险，切实树立和加强风险意识，在开拓每一笔金融业务时均要认真评价其风险大小，相应采取防范风险的措施；二是要认真吸取国外防范金融风险的经验教训，引以为戒；三是要充分认识金融危机的危害性，金融危机给政府带来巨额的预算支出，金融危机还会对经济产生巨大的不利影响。只有充分认识金融危机巨大的危害性，才能切实提高防范金融风险的自觉性。
2.信用社发放贷款追求赢利必须建立在能防范风险的基础上
近几年来，一些信用社在贷款中也发生过盲目争向大客户放贷而带来了大风险的恶果。正确处理好追求赢利与防范风险之间的关系，是确保信用社稳健经营的一个重要问题。
三、农村信用社转换经营机制，大力推行小额农贷业务
当前，农村信用社以推广农户小额信用贷款为契机，转换经营机制，改进支农服务，简化贷款手续，有效地解决了农民“贷款难”问题，成为广大农民面向市场调整产业结构，发展优质高效农业的“助推器”。
（一）加强小额农贷管理，改进支农服务水平
一是要进一步确立“立足三农，为农服务”的思想，转变经营理念，切实改进小额农贷服务，深入基层，深入农户，帮助农民解决生产、生活中的资金困难；二是要按照灵活、方便、安全的原则，修改完善小额农贷管理办法，简化贷款手续，适当放宽授信额度和服务范围，及时满足农民多方面的合理资金需求，有效支持农民增加收入；三是完善小额农贷管理机制，杜绝各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为发生；四是建设一支高素质信贷职工队伍。加强对小额农贷业务人员的教育培训，为小额农贷业务的健康发展奠定坚实的基础；五是坚持择优发放的原则。促使农村产业结构调整，农业增产，农民增收，以求得社、农“双赢”。
（二）固本强基，增强信用社支农资金实力
一是广泛开展优质文明服务，采取多种手段和方法，积极吸收农村闲置资金，壮大农村信用社资金实力；二是拓宽农村信用社筹资渠道，取消和废除一切不利于农村信用社组织资金的文件规定，国家专项支农资金、扶贫资金以及县、乡两级财政预算外资金要存入农村信用社，县及县以下的邮政储蓄机构吸收的资金要全额安排给农村信用社用于支农贷款；三是加大不良贷款清收力度，盘活沉淀贷款，增加有效资金。
（三）创建良好的农村信用环境，维护农村金融秩序
一是要尽快建立完善农户贷款信息档案系统，加强对小额农贷的跟踪管理服务；二是积极开展“信用户”、“信用村”、信用乡（镇）创建活动，树立诚实守信的良好风尚，提高农民的信用意识；三是要严厉打击金融欺诈、恶意拖欠和逃废债行为，净化农村信用环境，维护农村信用社的合法权益；四是各级政府部门和法院、检察院要积极协助农村信用社清收逾期贷款，盘活不良资产，提高农村信贷资金的使用效益；五是建立农户小额信用贷款的担保体系，积极推广农户联包保证贷款，分散小额农贷风险。
（四）加大对农户小额信用贷款的政策扶持力度
一是对发放支农贷款资金不足的信用社，人民银行适当增加支农再贷款额度。同时，由国家组织成立信用社不良资产专业处置机构，将难以收回的呆滞贷款和呆账贷款进行剥离，消化历史包袱；二是减免农村信用社营业税和所得税，对扶贫贷款和农民的种养业贷款，要实行财政贴息政策；三是在规范信用社业务和对其加强经营监管的基础上，相对其他金融机构，适当放开对信用社的利率管制，适当扩大信用社存、贷款利率浮动范围，扶持、引导资金充裕的农村信用社参加全国同业市场业务。四是业务经营向小城镇转移。五是信贷政策向产业化龙头企业倾斜。六是积极支持乡镇企业发展。
参考资料：
《中国金融》，1999年第三期。
《中国农村信用合作》，2003年第四期。
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