【主题词】美国社会保障制度改革个人养老金储蓄账户
“上世纪30年代，由于全球经济大萧条、人口由小城镇向大都市集中、农业经济向工业经济过渡等原因，政府需要照顾的穷人、老人、病人和市场经济环境下不能谋生的人越来越多，迫使美国政府于1935年创建了社会保障安全网。”[1]此后70年来，这一系统运行良好，对“三分之一年龄在65岁以上的美国人而言，社会保障津贴构成他们总收入的90％”[2]，为数众多的美国人依靠政府转移支付领取社会保障支票过着舒适而有保障的生活。可以看出，美国的社会保障支出增速较快，从2000年开始每年以近1亿美元的速度增长，且占财政支出的比重也不断加大。
社会保障机制的受益人也呈较快的增长速度，2003年社保受益人数近4，700万。受益人领取的社保津贴的绝对数额较高，以2003年为例，平均每人每月领取近891美元，且领取的社保津贴呈不断增加的趋势，从2000年始，每年每人以近30美元的速度递增。
一、美国社会保障制度面临的棘手问题
但是进入21世纪后，随着美国人口的增长特别是人口出生高峰期（指1945年以后出生的人口）出生的人口即将达到退休年龄，美国的社会保障制度面临着严峻的挑战。
（1）美国的社会保障制度建立之初，“每40个在职人员供养1个受益人，1950年16人供养1人，2005年仅有3.3人供养1人，到2008年人口出生高峰期出生的人口将达到法定退休年龄，退休的人数将达到7000万，人们的寿命更长，社会保障支出将会巨额增长。今天的青年人到65岁退休时，只有2人供养1人”[3]。
（2）“现行的社会保障制度正在为美国的孩子和孩子的孩子们开空头支票。对美国的年轻劳动者而言，这个制度存在着严重的问题，且情况会越来越糟。因为这个制度是在1935年的背景下设计的，那个时候受益人领取的津贴标准较低，人们的寿命较短，领取养老金的人数较少。”[4]
（3）“按照目前的机制，到2018年政府的社会保障支出将入不敷出，也就是政府的社会保障支出将超过征收的社会保障工资单税，并且超支的数额会越来越大。到2027年政府将额外支出2000亿美元，到2033年社会保障支出缺口将达3000亿美元，到2042年，也就是现在20岁左右的在职人员退休时，美国的社会保障机制将彻底崩溃。”[5]
（4）“美国的社会保障体系是一个‘你退就付’的系统，根据《社保信托人》提供的资料，2004年政府对社保制度尚未做任何改革的情况下，就支出了10.4万亿美元。采取改革行动的时间拖得越长，问题将会变得越棘手，付出的代价越昂贵”。[6]改革势在必行。
针对这一严峻的挑战，2001年布什政府成立了一个由共和党和民主党两党共同组成的16人委员会（CSSS）来担负这一重任，并制定了美国社会保障制度改革的六项指导性原则[7]：
（1）社会保障制度的现代化改革不能改变已退休人员和即将退休人员的福利待遇。
（2）社会保障基金盈余只能全部用于社会保障事业。
（3）社会保障工资单税不能增加。
（4）政府不能将社会保障基金投资于股票市场。
（5）社会保障制度的现代化改革必须确保残疾人员和遗属保险项目。
（6）社会保障制度的现代化改革必须包括个人控制的、自愿的个人养老金储蓄账户，这个账户将增加社会保障资金的数额。
同时，美国政界和学术界也提出了许多解决问题的方案，这些方案包括：
（1）增加税收。也就是提高社会保障工资单税的税率。这个方案显然是不可行的。一则这个曾经是2％的税率现在已高达12.4％，严重制约了美国经济的增长和就业机会的创造；再则布什竞选前后一直奉行减税政策，并且由于这一政策的实施，使美国人的实际收入增加，生活水平得以提高。
（2）发行巨额公债。2004年美国的债务是当年财政收入的4倍多，债务规模占当年GDP的65.3％，并且债务规模和债务规模占GDP的比重两项指标都呈较快的增长速度，在这样的财政和债务状况下，依靠发行巨额公债来筹措社会保障资金显然也不可行，因为巨额债务和巨额的债务利息支出已使美国政府不堪重负。
（3）大幅度减少社会保障津贴支出。从表—2可以看出，美国社保受益人的社保津贴向来只有增加没有减少，要突然减少津贴会触及目前近4，700万，到2008年多达7，000万社会保障受益人的切身利益，会导致他们生活水平的下降，这显然是行不通的。因为这些人仍然是选民，没有哪一届政府愿意冒这个风险。
（4）还有诸如延长退休年龄、发给物价补贴代替退休金、采取激励措施限制在职人员提前退休、削减政府项目支出等措施，执行起来都有一定的困难。
2005年2月，美国政府制定了一个以建立个人养老金储蓄账户为核心的、名为《加强21世纪的社会保障》[8]的设想型方案。该方案可以概括为以下几个方面：年轻劳动者从应缴的社会保障工资单税中划出一部分钱（4个百分点，约占社会保障工资单税率12.4％的三分之一）建立个人养老金储蓄账户。
该账户的建立完全是自愿的。
存入账户的这笔钱将由政府掌控进入一个由债券和股票组成的储备型混合基金，这个基金将在政府的操作下有机会获得较高的回报率。
这笔储蓄将是对传统的社会保障支票的有力补充，它相当于一只生蛋的鸡。
账户的所有人也可以将未用完的部分遗留给他们的子女。
该方案的设想：（1）个人养老金储蓄账户将开始逐步实施。划到个人账户上的钱每年逐步增加，最终允许所有的劳动者将社会保障工资单税的4个百分点划到他们的个人账户上。以后每年增加100美元，并且加上平均工资增加的那一部分税金。劳动者对该账户拥有所有权和控制权，并且将获得个人养老金账户和传统社保支票的双重保障。
（2）个人养老金账户可以传给子女和孙子女。这个办法对寡妇、鳏夫和遗属非常有利。依据社会保障署退休金政策办公室的分析，寡妇、鳏夫和遗属将是因继承该账户的最大受益者。
（3）个人养老金账户将建立在自愿的基础之上。任何时候，劳动者都可以“明智”地选择将他的部分社会保障工资单税划人个人养老金储蓄账户。不愿意加人该账户的劳动者仍旧领取传统社会保障支票，不影响社保改革的进程。
（4）劳动者可以灵活选择几种低成本、宽范围的投资基金，且有机会调整投资分配，但个人账户和传统社会保障体系之间不能互动。
（5）个人养老金储蓄账户的管理将类似于联邦雇员退休金计划，也就是“节俭型储蓄计划”（TSP）。一个高度集权的管理机构将征收个人养老金储蓄账户基金，管理投资，维护记录，劳动者退休时能便利地发放。该机构将低成本运行，便于新加入的劳动者使用，便于缴费。账户的所有人能够容易地了解他们账户的投资信息、查询账户余额并调整投资分配。
（6）个人养老金储蓄账户将投资于一个储备性债券和股票的混合型基金中。为加强管理将制定必要的管理措施：如提供稳妥的投资选择，防止个别人将账户上的钱用于购买彩票和赌赛车，允许劳动者将他们账户上的钱投资到TSP计划中的部分指数基金等。
（7）类似于TSP，个人养老金储蓄账户可以投资于以下几类基金：某个安全的政府债券基金、级差债券指数基金、小额股票指数基金、大额股票指数基金和国际股票指数基金。此外，劳动者还可以选择投资收益率有保证的、高于通货膨胀率的政府债券基金。
（8）劳动者也可以选择一个“生命周期文件夹”，该“文件夹”将随着劳动者年龄的增长自动调整投资的风险水平。随着劳动者退休年龄的逐步接近，“文件夹”将自动把投资基金的分配转向更为安全的债券。
（9）个人养老金账户在劳动者退休前夕将免遭市场突然波动之害。在劳动者年龄达到47岁时，“文件夹”将会把投资基金转人更加安全的国债基金。
（10）个人养老金账户的绝大部分管理费用由政府承担。账户所有人承担的比例不会超过0.6％。
（11）账户上的资金在退休之前不能动用。既不允许中途撤回，也不可用于贷款或借用。个人养老金账户上的资金不允许一次取完，这样会使他们陷入贫困线之下，必须依时间的推移支取。针对个人养老金账户基金体系，将制定有关程序监督劳动者退休后如何支取账户余额。这个程序将涉及三方面的内容：（1）确保每个劳动者在寿命预期内的月收入；（2）以寿命周期为指数的分阶段支取；（3）一次性支取。
（12）为稳妥推进这个体系，个人养老金账户将依据劳动者的年龄分阶段实施。实施第一年，目前40—54岁（1950—1965年出生）的劳动者先期进入个人养老金账户体系。第二年，26—54岁（1950一1978年出生）的劳动者进人该体系。至第三年底，1950年以后出生的所有劳动者将全部进人该体系。
这个方案的实施将会使现在的青年人退休时能领到比目前的退休人员更多的退休金。例如，一个目前每年收入35，000美元的青年人，到他或她达到62岁的退休年龄时个人养老金储蓄账户上将有近25万美元的储蓄。假定他或她的寿命达到100岁，那么在他或她的有生之年每年将有6580美元、每月548美元的收入，加上传统社会保障支票的补充，他或她将过上较为优裕的退休生活。
三、美国社会保障制度的现状
2005年2月布什总统重申：“我们必须改革社会保障制度，我们有责任使这一制度更加有利于年轻人。而实现这一目标的最佳途径是建立个人养老金储蓄账户。”[9]2005年8月布什总统在纪念美国社会保障制度建立70周年大会上讲道：“70年来，美国的社会保障制度一直发挥着无可替代的作用，它使数以千万计的美国老人安享晚年。对今天的老年人这个制度依旧稳妥可靠，但对今天的青年人而言，这个制度却开了个大窟窿。在今天纪念这一制度诞生70周年的时候，我们重温我们的承诺，为了我们的子孙后代，我们必须拯救并加强美国的社会保障制度。”[10]2005年布什总统在美国的30个州就美国的社会保障制度改革发表讲话、举行座谈达36次，足见美国的社会保障制度改革的重要性和紧迫性。但是截至目前，美国政府尚未制定出具体实施个人养老金储蓄账户的时间表，也未设立个人养老金储蓄账户的管理机构，传统的社会保障体系仍然支撑着美国庞大的社会保障事业。
“节俭型储蓄计划”的背景（TSP）：[11]
“节俭型储蓄计划”（TSP）是为包括国会议员在内的联邦雇员制定的一项退休金计划。与私营部门从业人员的401（k）退休金计划相比，TsP具有比较优势和特征，TSP享有税前缴费的优惠。TSP目前拥有340万参保人员，他们的投资已积累到1520亿美元，并且账户上每月又自愿新增13亿美元。
参保人员可以任选以下五种或全部的投资基金：
稳定的保值基金——投资美国的政府债券；
指数基金——包括投资级差债券；
中小型公司股票指数基金；
大型公司股票指数基金；
国际股票指数基金。
从2005年夏季开始，TSP将创建生命周期文件夹。每个文件夹都包含有精心设计的这五个基金的投资回报率。这个平衡的、多品种的文件夹将随着参保人员退休日期的接近而自动调整投资分配。
TSP的管理费用和投资费用率较低，约6个基点，或账户余额每1000美元60美分（也就是0.6％）。
TSP由联邦退休金节俭型投资理事会管理。理事会的管理事务由5名独立的、兼职的总统提名人和一名由这5人推选的专职执行总裁执行。作为受托人，理事会成员和执行总裁必须谨慎行事，遵循TSP参保人和收益人利益至高无上的原则。
这个理事会提供信息发布、表格和影像资料。它维护一个互动网站，设有免费电话中心以供参保人员获取相关资料、核对账户余额、改变缴费标准、调整投资分配或支取查询等事宜。
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