一、我国建立预算绩效评价体系的必要性

    从改革的效果看，建立预算绩效评价体系，用绩效考评机制来取代投人控制机制应成为我国部门预算改革的终极目标和方向。

    第一，预算绩效评价体系的建立有利于社会资源的合理配置与公共部门资源配置结构的优化。

    从理论上说，公共部门和私人部门之间的资源配置比例应取决于经济发展水平和公共需求即公共偏好。公共品的最佳规模是边际收益等于边际成本。因此作为公共部门和私人部门之间的资源配置机制的政府预算，其收支预测必须以国家社会经济发展计划和履行政府职能、满足公共行政与公共事务的需要为依据，公共项目与公共服务的资金分配必须要以产出和效果为标准进行。但传统预算资金分配中的一个突出问题是预算只注重公共资源的投向与投量，即一级政府支出预算是对既定的可支配财力（包括上级补助）在现有政府职能部门之间及社会各项事业发展所需的事业单位之间如何分配和平衡，无论是一般预算还是项目预算。在观念上和实际操作中都是从现有公共部门职能和支出水平考虑平衡，而从未衡量过产出水平，也从未规定过产出目标和应该达到的效果，使得公共部门要求增加预算拨款和公共资源浪费、使用低效甚至无效的现象并存；同时，公共部门的垄断性特点又使其忽略了公众偏好的变化和服务质量，诸如脸难看、门难进的现象十分普遍，导致公共资源供给与公共需求在总量和结构上都存在一定的偏差，造成效率损失。

    预算绩效评价体系的建立则可以改善这一状况。因为它关注的重点不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花、怎么花，而是花了这些钱有没有实效，即注重的是公共资源使用的结果和效率。在以结果为导向的预算绩效考评机制作用下，政府支出预算只能在可支配财力基础上首先根据政府战略规划来选择和确定一定时期内运用财政资源所要达到的成果目标，然后根据所定成果目标来确定所需产出，再根据产出指标来确定投人数量，从而不断修正资源配置与公共偏好之间的目标偏差，达到公共资源配置的巴列图状态（Paretooptimality）。

    第二，以效果为预算考核目标有利于采用科学的资金分配方法，为公共利益的实现提供资金保障。

    实行预算绩效考评，以效果为预算考核目标内容，可使各预算单位精力从争资源转向如何完成预算所定的目标产出。所谓效果是指实现规划目标的程度，包括社会公平与效率双重内容，因此既有量的概念又有质的含义，与一般意义上公共部门提供的公共品与公共服务的产出概念有所区别。如政府就业培训计划，就业培训结业人数是这项计划的产出，而通过就业培训得到就业的人数是这项计划的效果。实践证明，政府公共支出规模与政府工作效率的提高没有正相关性，只有改进管理，实行绩效评价才能增强政府支出部门的工作责任感和提高工作效率。这是预算绩效考评机制和传统投入预算控制评价机制的本质区别所在。在预算绩效考评机制作用下，预算模式可以进化为产出目标决定资源配置，即先确定公共产品和公共服务数量，再匡算公共产品成本，并可以引人市场经济理念，按成本孰低原则分配资金。体现在公共产品中的人员经费是通过成本核算方式确定的，与机构现有人数无关。这不仅可使政府部门在保持公共性特点基础上借鉴私人部门先进的管理方式，加强成本意识和成本反应，有效地降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率，同时也为部门预算编制提供了科学、客观的依据，为公共利益的实现提供资金保障。

    第三，可以推动政府决策的民主化、科学化进程。

    预算绩效评价机制可促使预算按投入产出最大化原则组织资源配置并设有可量化的考核指标，使公共资源配置结果评价从定性分析变成可量化的分析，防止了评价中的主观臆断。考核评价的内容从项目预算到一般预算，从预算单位和部门的投入到产出及效果，使预算绩效控制覆盖了整个财政过程。政府各部门为完成产出目标，客观上要求打破由政府确定机构编制的传统人事管理模式，实现人事权与资金权的结合，从而反过来推动政府改革传统的行政管理模式。评价主体除了负责绩效评价的政府机关外，还有具有专业判断能力的专家组、人大、社会公众（通过问卷调查等方式）等参与，使评价结果更具客观公正。公正、客观的绩效考评结果不仅是以后年度预算编制的基础，而且是政府在重大项目决策方面的重要依据；而预算参与群体从传统预算的部门、财政、政府和人大扩大到专家组和社会公众，意味着政府财务由集中理财转向了民主理财，政府对公众意愿和公众监督的接受程度不断提高。显然，绩效评价导致了部门责权对等，使政府必须改革现有的管理模式，同时绩效评价体系的民主化和科学性又推进了政府治理的民主化进程和政府决策的科学化进程。这既解决了财政管理的盲点，又创新了政府治理模式。

    二、我国预算绩效评价体系的分析

    我国部门支出预算目前按基本支出和项目支出编制。基本支出是指维持政府机构履行政府职能所需要的基本经费，包括人员经费和公用经费。项目支出是指行政事业单位为完成特定任务和事业发展目标所需要的经费。根据基本支出和项目支出的不同性质和功能，借鉴国际经验，我国预算绩效评价指标体系的建立应该区分一般预算绩效评价指标体系和项目预算绩效评价指标体系。

    从国际经验看，一般预算绩效评价指标体系一般包括产出和成果目标（效果）投入和成本指标、预算实施活动过程的效能和效率目标等内容。但从我国目前预算管理实际水平出发，我国部门一般预算支出绩效评价可先选择产出目标、成本和效率指标三方面内容建立。之所以选择产出目标而非成果，是因为产出目标是根据政府战略目标和部门履行的政府职能所定，它能够与部门活动直接挂钩。并且在确定量化指标时产出相对成果要容易得多；而选择成本指标，是因为它能测量部门实现产出需要耗费多少资源，对于成功的产出管理和合理配置公共资源有着十分重要的作用；选择效率指标，是因为在考核公众感兴趣的预算资金是否得到有效运用方面比效能指标更为直接和全面。同时，通过产出与成本的比较还可以计算投入产出率。如果将上述指标内容按逻辑分层，则一般预算绩效评价体系的建立，应包括两个层次：一是部门预算产出目标的确定和产出规格的说明；二是部门预算执行结果的绩效衡量及评价，包括评价内容的有效性、评价方法、评价指标及评价标准。

    考虑绩效评价内容的有效性。主要是因为绩效指标的使用和工作目标的改变都与对完成目标任务的绩效评测相关，如果预算和实际绩效指标相差很大或目标任务发生改变，则评价就毫无意义。因此，绩效评价内容的有效性是绩效评价的前提。而评价方法则涉及评价结果的可靠度，应该根据实际考核内容相应采用比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等。

    绩效评价指标的设置可根据政府部门的职能从共性和个性两方面探讨。共性指标是指根据政府部门的共同特征而制订的适用于所有部门的绩效评价指标，一般根据政府各部门履行政府职能过程中公众的关注度和使用公共资源的共性及预算要求而设。包括：①衡量在给定的资源投人下各部门的产出情况指标，如绩效目标完成程度、完成的质量和及时性等。②衡量使用的资源投入指标。包括资金到位率、资金使用率、人员经费和公用经费的比率状况等。③衡量资源配置和资产使用状况指标，包括人均资产、固定资产更新速度、固定资产使用率、非经营性资产转经营状况等。④投入产出情况和经济、社会效益的衡量，包括投人产出率、部门产出目标实现程度对国民经济及区域经济增长的贡献（如公共安全、道路交通、经济形势分析和预测等对国民经济增长的贡献）、提供就业和再就业机会、履行社会责任与义务状况、对财政税收贡献（主要指资源配置效率和财务管理水平提高的结果）和对环境保护的影响等。个性指标则是针对部门和行业特点确定的适用于相应部门的绩效评价指标。可根据部门职能差别按产出、成本、效率分部门制订。其中产出目标的绩效考核应该具体到该部门的产出类型、频率和数量，包括能够体现处理问题的数量即部门提供的服务量（生产量）或其他量；成本指标可通过对该部门总体成本和单位平均成本、成本性状以及成本资源分布等方面指标加以考核；效率指标要能够评价该部门的服务效用（满足消费者需求的范围及价值）、目标时间和生产率（在加权基础上计算可比的人均单位产出）。

    值得注意的是，上述绩效评价指标的运用必须选择合适的比较依据或标准。如果缺少比较的依据或标准，则预算绩效评价指标体系中的大部分指标将仅仅表明政府运用公共资源做了些什么，而不能提供任何判断所做的是否合适的基础。比较的依据或标准可以是根据配备的资金量和其运用潜力制定目标水准或基准，也可以根据数据的历史连续性进行纵向比较，也可以采用对照组进行横向比较。

    项目预算绩效考评，主要针对项目适当性、有效性和效率性方面进行。项目适当性评价一般在项目实施前进行。基本内容包括：项目是否符合政府的总体目标和政策导向；项目的实施是否得到社会的广泛认同；项目设立的必要性、紧迫性和优先性。项目效率性评价是对有效运用公共资源达到既定产出的考评。项目有效性评价是对项目实现结果与预期目标之间进行的考评，包括项目实施结果对社会、经济的持续影响。考评的主要依据是国家和各级政府的战略发展计划和相关方针、政策，相关法律、法规和财会制度，项目实施部门的发展规划及绩效目标，项目申报文本、可行性研究报告、立项评估报告、项目预算批复文件，预算执行或决算报告、其他财会资料，项目验收报告，项目中期或完成后的绩效报告。从我国预算管理实际出发，项目适当性、有效性和效率性方面的绩效衡量，具体可通过项目实施过程和完成结果两个环节、分别业务和财务两方面制定相应指标进行。

    之所以对项目绩效考评分为项目实施过程和项目完成结果，主要是通过项目实施过程考评。可以对项目实施过程中发现的不具备项目实施条件或立项时没有发现缺陷但实施过程中暴露出来的目标不科学项目及时停止财政拨款。

    三、我国实施预算绩效评价的约束条件分析

    实施预算绩效评价，需要相关制度、管理文化和技术条件的支撑。就我国目前而言，实施预算绩效评价，将主要受到相关法律法规缺失、政府部门产出的特殊性、指标量化的技术手段等客观因素的制约和政府支出的“权力规则”考核悖论的主观障碍约束。

    1.法律、法规制度环境

    从预算绩效评价较为成熟的美国和澳大利亚的经验看，绩效预算的实施，首先要有法律制度的保障。无论是美国还是澳大利亚，他们的绩效预算改革都是在相应的法律制度保障下实施的。我国目前还处在传统预算的规范和完善阶段，预算法案尚不完备，预算执行的随意性和公共支出中的腐败现象还未杜绝，政府活动和财政透明度不高，公共资源配置和使用的外部控制和内部控制系统尚不完善，缺乏预算绩效管理所需的法律法规保障。

    2.政府部门产出的特殊性

    首先，政府部门的预算产出目标与成果具有宏观性和混合性，不利于预算绩效评价中的绩效责任界定。与企业追求利润最大化的单一目标不同，政府部门活动目标具有多元性和弹性。其多元性表现为政府必须追求政治、经济、社会、文化等不同性质的目标，这就决定了一个部门的产出可能涉及多个目标种类。而一个公共项目的完成又可能涉及多个部门，如为了实现较低的犯罪率，需要警察部门、司法部门、劳动与社会保障部门等多个部门的“产出”。弹性目标即软目标，表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标，如提高人的素质和道德水平，保障社会公正等。一般在绩效考评中越是具体的有直接成果的项目越容易确定绩效指标和进行绩效评估，对于那些需要多个部门合作参与的目标产出，预算绩效评价时很难将责任与义务落实到某一个部门，因此也往往很难清楚判断具体某一部门的绩效如何；对于那些产出与成果都很难进行观察或计量的部门，则更加难于评价其绩效。其次，政府部门产出信息的垄断性。政府部门披露的信息必须能够揭示出一个机构是怎样使其产出和项目管理达到政府预定目标，才能帮助相关的利益主体、考评执行主体及公众掌握比较充分的信息，得出一个比较合理的绩效考评结论。但政府产出的垄断性往往伴随着对信息的垄断，使得外部难以掌握充分的信息以对政府部门预算绩效进行科学的评判，也无法通过横向比较来确定政府部门支出绩效的优劣。

    3.政府支出的“权力规则”

    预算绩效考评需要对政府预算支出结果进行评估，但我国目前政府所推行的预算支出方案中有许多是政府领导人定的，包括各种“政绩工程”和“形象工程”。且我国各级政府领导手中、政府各部门领导手中都握有数量不等的未落实到具体项目的专项资金。一方面，这些由权利衍生的项目，其支出结果或产出预期带有很大的不确定性，而且在权利游戏规则下，评判的价值标准会发生扭曲，对其进行公允评价的难度很大；另一方面，权利支配者又希望通过预算绩效考评形式来确认他的支出决策的正确性，以期提高社会对权利项目的认同度，以确保手中支配资源的特权。其结果很可能导致预算绩效评价步入对权利项目越考评绩效越低的怪圈，出现绩效评价悖论。

    4.产出效果衡量的技术手段

    政府部门产出可以包括政策建议的提供、法律法规的执行、合同的谈判与管理以及其他各类商品和劳务。这些产出绩效的评定需要技术上可行的标准，如数量指标、质量指标、时效性和成本指标等等。由于大部分政府机关所提供的公共品和公共服务都不进人市场，因此政府机关所提供的公共服务收益即产出效果无法通过市场机制确认。目前国际上对政府公共服务收益的计算，各国仍是用“投人替代法”来模拟核算其产出。但这些模拟方法在理论上存在“悖论”，因为投入是取得产出的资源损耗而不是收益。因此，对政府部门产出效果的确认和计量是目前预算绩效评价中最大的技术难题。

    四、结论

    （1）在我国预算管理改革已由完善、规范预算编制步入规范预算收支管理的国库集中收付制度的阶段，适时推行预算绩效评价，提高财政资金的使用效益，改善和优化公共资源的配置，是预算管理改革的必然趋势。

    （2）在建立预算绩效评价体系的过程中必须从我国预算改革的现实出发，在保障预算绩效评价实施的法律法规尚不健全、绩效管理文化氛围尚未形成的环境下，首先要修订相应的法律、法规，在法律、法规框架内保证预算绩效评价的公正、客观，避免“权利规则”扭曲评价标准；其次要提高政府政务和运行成本透明度，包括资源配置透明度，以使公众能够及时获取政府部门预算投人、产出等方面的真实信息，扩大公众的参与权，让纳税人知道所纳的税用到了哪里，让公众对政府花钱拥有更多的知情权和监督权。

    （3）在设计预算绩效评价指标时，要遵循客观、全面、适用和有效的原则，绩效考评内容不能超出支出管理者能够控制的领域；绩效评价指标的建立不能从政府领导人的政绩和形象出发，而应从公共服务的购买者（纳税人）或接受者的角度考虑，因为公共产品的绩效既取决于公共产品的数量，又取决于公民的满意程度，消费者对公共项目的实际感受决定了公共项目的绩效。不然就会产生负面效果。如果评价指标只是为了政府领导人提升形象的需要或某些部门的利益，则考核单位和被考核单位都不会认真对待，甚至出现数据造假现象。既增加了考核支出成本，浪费了公共资源，又增大了道德风险。

    （4）对政府部门的产出效果需要在数理分析的基础上探讨更为有效的综合评价方法，以将通常用描述性语言进行评价的内容尽可能转化为定量的指标进行量化；对不同部门产出成本的绩效评价，可运用标准成本的方法，通过对工作小时或工作数量等因素的加权，换算成可比较的标准成本。

    

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