【主题词】公共财政美国公立教育
提供从学前教育到高等教育的公立教育是美国各级政府的重要职能之一，但是在美国这一职责主要由州政府和地方政府承担。在过去的二十年里，美国在教育方面的投资在逐年增加。但主要由州政府负担这一重任，联邦政府（中央政府）和地方政府对教育的投人却在逐年下降。
一、美国的公立教育概况
美国政府的许多职能都和市民的日常生活息息相关。几乎每一个美国人，包括学生、教师、管理人员、政府官员或者社区志愿者都或多或少地跟公立教育或大学有关系。公立学校教给青年人在现代工业社会中生存的基本技能，包括工作技能和做市民的技能，满足他们终生学习、求知的欲望。社会也需要受过不同教育的人们向社会提供专门的服务，如社区服务、心理和生理健康帮助以及娱乐服务。公立学校还给社区的各种活动提供会议的空间。同时，纳税人和父母们发牢骚和抱怨最多的也是政府的公共职能，他们希望花较少的钱能得到更好、更多的教育服务。
小学教育和中学教育是5千多万美国教师和学生生活中最直接和最重要的组成部分。
1.美国政府对教育的财政投入
对教育的投人占了州政府和地方政府财政预算的很大份额，各州有时也能从联邦政府获得一些带帽下达的资助。
美国2000年对4，700万在公立学校就读的接受12年义务教育的中小学生和1，460万大学生的财政支出。（注：还有600万12年义务教育的学生在私立学校就读）
有一些重要的事实需要加以说明，初级和中等教育的经费主要由州政府和地方政府负责，只有约6—8％的经费来源于联邦政府。许多来自联邦政府的资助是以学生午餐补助的形式和以其他形式向学校和一些有特殊需要的学生提供的（注：特殊需要的学生主要指贫困家庭的学生），也就是说，这只是在一定范围内的资助。
这个表没有反映的一个事实是联邦政府对12年义务教育的财政支出的比例，从1980年的9.8％下降到了1990年的6.8％，州政府和地方政府不得不补上这个窟窿，其他的资金来源如学校的各种收费、学费、政府的拨款、社会捐助等等构成了办教育的重要的资金来源，尽管这些资金来源的大部分都给了各级私立学校，但他们对公立学校仍然不可或缺。
2.政府对高等教育的投入
高等教育和12年义务教育大不相同。首先，高等教育使大学生自身受益的程度要远远大于使社会受益的程度，因为接受了高等教育的大学生在其一生中都获得较多的个人收入，也因此政府对大学生的补贴在整个的教育投入中所占的份额要小的多。其次，大学生也达到了以贷款支付他们的学费的法定年龄，他们应该更多地自我担当起这个责任。
美国的高等教育不论公立还是私立都是一个大产业。我们可以看出美国高等教育的几个主要特点。首先，在一定的时间内，约有5％—6％的人获得接受高等教育的机会；其次，大学生个人支付的学杂费只占全部高等教育成本的27％，州政府和地方政府的资助占到36％，剩余约37％主要来自诸如大学娱乐设施收费、学生宿舍租金、餐饮服务收费和一些来自辅助性的企业或准企业的收入。如果去除来自辅助企业的收入，那么大学生和政府应承担的教育成本分别是42％和58％。在公立大学里，大学生自己承担的费用要少许多，但与12年义务教育相比，大学生承担的费用仍然较多。
政府在高等教育中的投入应占多大比例合适，这个问题目前尚无一个明确的结论。但是公立高等教育机构仍然占主导地位，因为州政府和联邦政府37％的投入是一个绝对大的比例。当然私立的非赢利性和赢利性高教机构也发挥着很大的作用。针对政府对高等教育的投入，目前还存在几种不同的意见，尽管这些意见不一定站得住脚。一是关于公平的意见，出生在高收入家庭的孩子要比一般工薪阶层家庭的孩子有更多的机会接受高等教育，因而也就有更多获得高收入的机会。尽管这种情况因公立大学和私立大学的快速增长得以矫正，但在一个技术复杂程度日益增长的社会里，机会均等要求孩子们都能接受高等教育。第二种意见与公立大学的辅助功能有联系，也就是大学的科研成果和公共服务。政府给高校的投人通过高校使当地的居民生活质量得以显著提高，经济得以发展，甚至带动了当地房地产业的发展和房屋的升值。有些高校成了当地经济发展战略的重要组成部分，因为学校的科技储备和人才储备吸引了大量的投资和企业，从而促进了当地经济的发展，没有高校的地方则不具备这些优势。
3.职业教育和培训
在美国，职业教育和培训的形式主要有以下三种：一是职业技能预备型的公立学校和社区大学；二是赢利性的培训机构、大学、短训班和实习车间；三是在职培训。这些人力资源培训的资金来源有三个方面，即工人、当前和未来的雇主以及政府部门。这三方投资者对人力资本的投资都卓有贡献，但每个投资者出于自身利益的考虑对职业教育和培训的投资都持谨慎态度。
职业和技能培训的方式有三种：一般技能培训，针对某种具体工作的培训和雇主根据用人需要的培训。一般技能培训主要是针对这些能力的培训：人际沟通能力、协调能力、计算能力、操作普通设备的能力、接受指令和下达指令的能力。尽管这些技能也是12年义务教育课程表中的一部分，可是有些人读完高中后仍缺乏这些技能，所以在技校、社区大学和四年制的大学仍然十分重视对这些技能的培养。这些技能有极强的普遍性，因为它们符合绝大多数职业的要求，这些技能对工人、对社会、对雇主都极具价值。
第二种职业教育和培训是针对工人进行的特殊技能的培训。这种培训对于某些未来的雇主是十分有用的，诸如计算机术、汽车修理、运输车辆的驾驶或零售管理。私人雇主对工人的这种培训投资举棋不定，因为工人是流动的，或许他今天投资培训的工人明天将成为竞争对手的雇员，让对手坐收渔利。因而这种培训的投入主要由当前或未来的从业人员与政府部门承担。在职业教育和培训这个领域要严格划分政府和个人应该投人的比例是十分困难的。
第三种职业教育和培训是在职培训。历史上这类培训是由雇主花钱进行的，因为雇主对这类培训目的明确，且这些工人也不大会投靠别的雇主。但是随着工人流动性的日益增强，偶然雇用和临时雇用现象的增加，工人们不得不自己掏腰包培训自己，不断维持、提高和扩展自己的技能，以便保持对雇主的吸引力。
二、为什么要搞公立教育
尽管社会为儿童和青年提供正规教育已有数千年的历史，但是教育被认识到作为政府的职能仅仅是这几十年的事情。在古罗马和古希腊，教育由富裕家庭雇用家庭教师向他们的儿子进行（有时也包括女儿），对贫困家庭而言教育只是要求孩子们学会做买卖或掌握一种生存的技能。这样的教育模式一直延续到了现代社会。在许多西方国家，宗教也提供了接受教育的另一条途径。中世纪时代，犹太人出于宗教的目的对教育十分重视，教堂和修道院是接受教育的天堂。甚至在今天，富裕家庭给孩子提供的私人教育、与宗教有关的学校提供的学前教育一直到高等教育在教育事业中仍然发挥着极其重要的作用。但是古代的教育和当代工业经济时代的教育差别很大。现代教育使每一个人能够获得教育，也要求每个人必须接受教育，不管你有钱没钱，甚至不管你愿意不愿意学习。一个综合的结论是：一个社会忽视教育付出的代价要远远大于提供普遍教育付出的代价。
教育作为一种纯粹的公共产品，不是为了满足标准化考试，因为教育既不是一种非对抗性的消费，也不是一种非排他性的消费。有些消费是集体性的，如几百人共听一个讲座。但对青年人而言，对教育服务的消费却很具竞争性。如果给某个学生给予更多的时间和重视，则意味着对其他学生的忽视。共同学习还有利益分享的问题，尽管最理想的班级人数不是一个班只有一个学生。但是很快班级人数拥塞的问题又出现了，这就是要求减少班额的压力越来越大的原因。削减班级人数十分容易，所以有许多学生被送到其他地方去上学。所以教育具有排他性，至少对教育的消费有一些对抗性。所以政府要实现对教育消费的公平，就必须利用政府以外的社会资源。效率法则对公民和经济都具有外溢效应。公平法则要求的是机会平等而非结果平等。
三、接受教育的程度和个人的收入对比分析
教育是一种人力资本的投资，这种投资使一个人终身都享受巨额红利。美国劳动部发行的《劳动月刊》对人们接受教育的程度和他们的收入之间的关系进行了定期研究。可以看出，男女之间的收入差别缩小了但仍未消失。在同性别内有一个十分有趣的接受教育的程度与收入水平的比较模型。不同教育程度的男人的实际收入从1972年到1990年一直在下降，但是受教育程度低的男人收入下降的总额和百分比都比较大。低于高中程度的男人的实际收入下降了23％，而具有4年以上大学教育程度的男人的实际收入只下降了约9％。受教育程度低于高中的妇女的收入从1972年至1990年下降了一个中间值5.2％，而受教育程度具有高中和高中以上的妇女的收入从1972年—1990年却有所增加。收入绝对数增加最大的是具有4年或4年以上高等教育程度的妇女，她们的收入在这18年里净增了2，695美元，以收入增加的百分比计算，接受高等教育的妇女增加比最大。即使在同一年内，由于受教育程度不同，收入之间也存在着巨大的差异。以1990年为例，有至少4年大学教育的男人和妇女的收入是只有高中程度的男人和妇女收入的2.2倍。
四、公立教育的社会效益
在市场民主国家里公立教育对市民、消费者和职员至少有三个方面的社会效益。第一种效益是学会做一个合格的公民。一个民主国家必须教会它的公民清楚他们的公民职责并得以履行，监督国家的政治程序不能陷入完全自益的泥潭，必须使它的公民具备分配、吸收和理解信息的能力。除了这些基本的技能，受过教育的学生还必须懂得国家的政治机器是如何运转的并学会如何参与。
第二种效益是保证消费者积极参与市场经济。经济学家认为信息是可获得的且是有用的，合理预期理论认为淘汰过时的产品和服务、保证消费者和产品的最佳结合、雇员和雇主的最佳结合等过程是持续的和迅速的。消费者有权监督政府在市场经济环境下必须诚信、负责地履行职责，从而保证市民购买的消费品和服务是合格的。
第三种效益是因为随着科技的不断发展，社会对劳动者的要求越来越高，工人和企业主们或许又要花费几年的时间去学习和进修。受过良好教育的劳动力是保证经济持续发展和高科技快速增长的先决条件。
公立教育还有一个微妙的作用，它使人们由于不同的宗教信仰和不同文化背景而形成的不同的价值观、不同的行为方式、不同的生活态度等得到了彼此的接受和认可。在美国这样一个由多种不同类型的社区组成的国家里，公立教育把年龄相仿的年轻人聚集在一起接受教育，促进了相互的理解，增加了对差异性的认同，这对减少社会紧张情绪和冲突做出了巨大贡献。
1.市场失灵与人力资本
也许有人认为在一个市场功能完善的环境里，先贷款支付学费，学成后再以高收入偿还贷款本息是可行的。这种把金融资本转化为人力资本的战略的主阵地就是高等教育。在一个十分发达的市场环境里，众多的金融机构可以给大学生提供利率较低的助学贷款。但是这种贷款很难提供给接受12年义务教育的中小学生。一则是因为他们的学习时间太长；另一方面挑出那些优等生（指学习成绩优异以后能考上大学的学生）十分困难。高中生一旦考上大学，他们的学识、将来获得收入的潜能和偿还贷款的能力就很明显了。大学生们也达到了公民的法定年龄，他们可以利用自己在银行的户头获得贷款。而中学生则不一样，一方面他们的父母不希望他们举债读书，再则也不合法。
2.公平法则与机会平等
对低收入家庭的孩子而言，教育对他们至关重要。许多国家为它们的儿童提供医疗保险和学生津贴（现金资助）。美国政府为孩子提供医疗保障和现金支持，包括对贫困家庭的临时性资助、食品券、住房补助等。12年义务教育是向所有的孩子提供的一种不收任何费用的教育服务。因为公立学校是以税收支撑的事业，富人们承担了绝大多数的教育费用，而穷人只少量承担一点或者干脆不承担。
公平法则之所以要求免费提供12年义务教育，是因为教育是一种人力资本的投资——这种投资能使孩子们增加获得较高收入的能力，并且在未来成为自食其力的成年公民。如果没有这样的投资，那些贫困家庭由于支付不起教育费用，世世代代都会在贫穷的泥潭里徘徊挣扎。教育是一种脱贫致富、促进生产效率的战略。
3.教育的产出功能
教育研究人员和经济学家倾注了大量的心血，依据学生的业绩即标准化考试的成绩和毕业后取得的收入，对教育的投入和产出进行了分析。分析诸如小麦、钢铁和理发的投入和产出非常容易，因为它们有准确的投入和产出的数量。对教育而言，虽然我们能衡量投入的数量，但要取得一个清晰的教育产出的数量的共识是十分困难的。
对这个问题的研究之所以显得非常重要是因为决策者们面临着许多相互矛盾的压力。家长和企业主希望学校提高教学质量，而纳税人则希望能减少为公立学校承担的税赋。专家的研究发现对教育的投入（如师生比）和产出之间有直接的关系，这不仅仅表现在对每个学生的财政支出和师生比等投人产生积极的产出效果，那就是投入越大越多，学生的考试成绩、学生们在就业后获得收入的年龄区间也大为扩展，显然教育的投入和产出之间有着直接的关系。近几年，由于对标准化考试的过度依赖，对教育产出的评价出现了更加尖锐的矛盾。标准化考试并非必须的衡量学生学识的标准，也不是作为职员、消费者或市民在未来取得成功的预测标准，充其量它是教育的基本目的。对学生业绩在考分上的过度依赖会创造一种机制，这种机制将刺激教师集中精力于学生的考试成绩，却因此忽略了学生的技能的培养。
虽然确保所有的孩子接受12年义务教育具有十分重要的社会效益和公平理念，但这一职责是不是完全由政府来承担也存在着争议。现在，美国的绝大多数孩子都在公立学校就读，这些公立学校的教学设施不是州政府投入就是地方政府投入，教师也.是公共雇员。雇佣多少教师和管理人员、班级规模、课程设置等事宜，依管辖范围由州政府的教育部门和地方校董会做出决定。与此同时，有个别地方的公立学校由私人赢利性的实体依据合同承办，这些学校的收入取决于学生在标准化考试中的成绩。这些学生家长既要支付教育税又要支付学费。最后，还有一部分孩子由他们的父母在家里教育他们——这就是美国的“家庭教育运动”。虽然政府能要求孩子们必须接受基本的教育，但只要孩子们从其他途径能得到相应的教育，政府也不强迫孩子们必须在公立学校就读。也有人对以公立学校为主的教育体系持不同意见，他们认为由于对公立教育的垄断，导致在教育体系中没有其他的参与者，从而对教育的质量产生疑问。
参考文献：
[1]PublicFinance：TheoryandPracticeHolleyH.Ulbrich著（u.S），英文版影印本，北京，清华大学出版社，2004。
[2]U.S.CensusBureau，StatisticalAbstractoftheUnitedStates：2004—5005.
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